20세기 중국 행정사의 특징

20세기 중국 행정사의 특징

이 대 희(광운대)

 

 

Ⅰ. 머리말

 

우리와 마찬가지로 중국은 20세기에 크나큰 변화를 겪었다. 전반부에서는 국민 의식의 고양과 그에 반비례한 왕권의 약화는 국가 사회 전체에 급격한 변화를 초래했다. 중앙 통치의 구심력이 약화된 상황에서 지방 분열의 원심력이 크게 작용하고, 1인의 강력한 통치자가 사라진 상황에서 서로 주도권을 잡으려 싸움을 벌였던 시기였다. 신해혁명(1911)에 의한 왕권 통치 시대의 폐막과 민국 정부의 등장, 기득권 층에 의한 帝制 복귀 운동(1913-1916), 지방 군벌의 등장과 주도권 싸움, 국민당과 공산당의 정권 다툼, 일제의 침략, 내란과 중공에 의한 통일, 중공 내부에서의 세력 갈등 등으로 점철되었다. 중국 공산당에 의해 전국 통일이 이루어지면서 후반부에는 국가의 안정이 기해지지만 문화 대혁명 등의 정국 혼란과 일인 독재 형태의 국가 운영이 아직도 계속되고 있다.

 

중국은 등 소평 등장 이후 개혁, 개방화의 물결을 타고 있다. 그러나 정치 등 여러 면에서 아직도 일인 독재의 인치 전통을 벗어나지 못하고 있다. 당의 영도라는 이름 아래 아직도 일당 전제의 전통을 구가하고 있고, 최고 통치자에 의한 후임자 임명 등 권력 승계의 비 제도화, 소수 핵심 당직자들에 의한 정치 행정 기관 간부의 겸직, 안면과 인맥에 의한 업무 처리 등의 관행이 여전히 지속되고 있다. 개방화 . 민주화의 거센 물결이 경제 성장이라는 변수와 함께 새로운 세기를 목전에 둔 중국 사회에 큰 반향을 불러일으키고 있는 지금이다.

 

중국 행정사에 대한 이해는 곧 중국 근대사 전부에 대한 이해를 전제로 해야 한다. 행정의 기반이 되는 통치 권력의 변화는 안정적인 행정 수행에 필수 요소이기 때문에 그 동안 중국의 최고 통치권이 어떤 형태로 변화, 발전해 왔는가를 잘 살펴보아야 한다. 淸朝의 왕권 통치에서 군벌들의 난립 시대를 거쳐, 국민당 정부와 공산당 정부의 대립 시대를 거쳐오면서 근대 중국의 행정은 무원칙한 방치 상태를 보였었다. 그것이 중공에 의해 정권 인수가 끝나면서 일당 지배의 안정적 통치 시대로 전환되었고, 그에 따라 '행정'에 대한 안정적 원칙이 확립되어갔다.

 

우리가 중국 행정사에 특별히 많은 관심을 가져야 하는 것은 지리적인 인접성 이외에도 비슷한 동양적 행정, 문화의 전통을 가지고 있기 때문이다. 시기적인 선.후는 있지만 공유하고 있는 공통 분모가 많이 있을 수 있기 때문이다.

Ⅱ. 국가 일반적 특성

1. 혁명의 연속

20세기 중국은 연속적인 혁명의 와중에 있었다. 戊戌 變法(1898)에서 촉발된 체제 변혁의 기운은 신해 혁명(1911년 10월 10일)으로 청조를 마감하고 새로운 중화민국이 성립(1912년 1월 1일)되면서 불이 붙었다. 이후 현재의 중국 정부가 안정화되기까지 일제 항쟁과 國.共 내전을 거치면서 수없이 많은 혁명 과정을 거쳤다. 이는 수천 년 동안 진행되어온 왕조-귀족 체제를 탈피하고 국민 중심의 국가를 만들기 위한 '진화 과정'으로 볼 수 있다.

 

중국의 혁명은 크게 두 단계로 구분하기도 한다. 즉 소수 지식-자산 계급 위주의 신해 혁명 이후의 움직임과 공산당에 의한 사회주의 혁명이다(신 승하 1997:19). 전자는 민주 자본주의 국제 사회의 흐름에 편승하여 국민 중심의 공화정을 추구한 것이고, 후자는 무산 계급에 의한 공산 사회 건설을 추구한 것이다. 그러나 어느 것이든 군대의 힘과 이를 근간으로 형성된 黨에 의한 혁명 방식을 꾀하였다.

1) 民國化의 혁명

 

외세의 침략에 맞선 청은 여러 형태의 개혁을 추구해나갔지만 이미 쇠약해진 국력을 되돌릴 수 없었다. 강 유위와 양 계초 등이 光緖 황제를 끼고 시도했던 입헌 군주제의 급진 개혁(戊戌 政變 1989)은 실패했지만, 청조를 만주인들의 국가로 보고 이를 배제한 뒤 한인들의 새 국가를 세우고자 하는 혁명파의 혁명 의지는 끈질기게 지속되었다. 손 문은 국내외에서 동맹회를 조직하여 삼민주의를 강령으로 내세우고 투쟁 의지를 불살랐다. 그 결과로 나타난 것이 신해 혁명이다. 그러나 이 혁명은 혁명파만의 노력으로 이루어진 것이 아니고 혁명에 반대하던 구 관료들이나 입헌 개혁파들도 동참한 것이고, 원 세개 등 군벌들의 호응의 도움이 컸다(신 승하 1997:26). 청 왕조는 입헌파들의 의견을 받아 들여 諮議局을 설치하는 등 점진 개혁의 의지를 보이기도 했지만, 국회 구성 등에서 의견 대립을 보여 결국 등을 돌린 입헌파와 군부, 지방 관료들의 연합 봉기로 멸망의 길을 자초하였다(송 봉규 등 1998: 68-69).

 

혁명 정부가 내세운 삼민주의는 민족주의, 민생주의, 민권주의로서 이는 현대 국민 중심 국가의 기본 원리이다. 왕과 봉건 제후 및 관료들에 대한 반발, 만주족에 대한 한인들의 반발, 외세의 침략에 대한 국민 단결과 대응, 추락한 국민 삶의 질 향상 등이 복합된 원칙이었다.

 

어쨌든 신해 혁명 이후 형식적이긴 했지만 국민들에 의한 공화정이 시작되었다. 현대 중국 정부의 시작점이 된 것이다. 정당이 나타나고, 각 성에서 間選으로 선임된 대표들로 참의원이 구성되어 남경에서 개막식을 가졌다(1912.1.18). 동맹회.국민당 과 공화당이 대립 구도를 보인 참의원은 국회 조직, 중의원 선거 등의 일정을 논의하였다. 어렵사리 내각 책임제의 臨時 約法을 마련했고, 뒤 이어 총통제로 바꾼 뒤 첫 국민 대표를 뽑는 선거가 있었다(1912.12.15-1913.1.13.). 이때의 선거에서는 중화민국 국적의 남자로 21세 이상 자로서, 선거일 당시 2년 이상 그 지역에 거주하고 있었어야 하며, 1년 납세액이 2원 이상이거나 또는 500원 이상의 부동산이 있는 자 또는 소학당 졸업 이상의 학력이 있거나 동등한 자격이 있는 자만이 선거권을 가졌다(신 승하 1997:35-36).

2) 軍閥 정치

원 세개 집권 당시부터 잉태하기 시작한 군벌은 민국 정부의 대두로 혼란스러웠던 1916년부터 1925년 사이에 급격히 성장하였고, 그 뒤 국공 합작에 의한 일제 항쟁과 중공 정부의 성립 시기까지 큰 영향을 미쳤다. 중국 역사 상 자주 보인 거대 중앙 정부 붕괴 이후 나타나는 증세였다. 민국 정부를 대신해서 군벌 정부가 한 시대를 풍미했다.

 

군벌은 각 성의 督軍 이하의 낮은 장군들 중심으로 무식한 농민과 流民 출신이 많았다(신 승하 1997:77-80). 이들은 일정한 지역을 점령하고는 각종 田賦와 세금들을 착취하고 넓은 토지를 소유하고 있었다. 쉽사리 군대를 불리고는 離合集散하면서 중앙 정계에도 많은 영향력을 미쳤다. 奉系 장 작림과 장 학량, 直系의 풍 국장과 단 기서, 산서의 염 석산, 서남의 당 계요 등이 대표적이었다.

 

군대는 강력한 중앙 집권 통치의 필수 요건이지만, 다른 한편으로는 지방 분권의 필수 요건이 되기도 한 셈이었다. 이들 군벌은 중앙 정부에 의해 무력으로 제압당하지 않는 한 각자 자기 영토 내에서 독립적인 정부를 가질 수 있었다. 후대 중국 통일 정부의 수립은 이들 군벌 타파가 전제되어야 했다.

3) 국민당의 訓政

군벌의 타파는 그보다 더 강한 군대에 의해서만 가능하다. 그래서 민국 정부의 기치를 내건 손 문과 장 개석은 역시 군인이 되어야 했다. 군벌의 지지와 배반에 의해 여러 차례 흥망을 겪은 손 문은 러시아 식 혁명에 영향을 받아 민중의 동원, 러시아의 지원, 인민 무장에 의한 혁명 노선을 걷기 시작했다. 그리하여 당시 막 결성된(1921.7.23.) 중국 공산당을 받아들인 뒤 대대적인 국민당 改進 작업을 벌렸다. 국민당 1차 전국 대표 대회(=제 1차 국.공 합작)를 소집하고(1924.1.20.-30.) 힘있는 정당을 추구하였다. 본격적으로 군대를 양성하기 위해 황포 군관학교를 만들고 장 개석에게 책임을 맡겼다.

 

손 문이 죽은 뒤(1925.3.12.), 정식으로 국민 정부가 성립하고(1925.7.1.), 장 개석에 의해 북벌이 완수되고(1928.6.11.), 국민당 정부의 訓政이 실시되었다. 이때 만들어진 '훈정 강령' 6조를 보면(신 승하 1997:231-232) 첫째, 국민당 전국 대표 대회가 국민 대회를 대신하여 국민을 영도하고 정권을 행사하며, 이 대표 대회가 휴회 중에는 국민당 중앙 집행위원회가 정권을 담당한다. 둘째, 국민당 중앙 정치 회의가 국민 정부를 지도 감독하여 중대한 국무를 집행하며 국민 정부 조직법을 수정 . 해석한다. 뒤 이어 중앙 상무위원회가 구성되고, 장 개석이 정부 주석으로 취임하였다. 군정의 시기가 끝나고 헌정의 전 단계인 훈정이 시작된 것이다.

 

항일 전쟁 기간 동안 장 개석의 국민 정부는 장 일인이 당.정. 군의 모든 권력을 장악하는 군사 독재 정부를 유지하였다.

4) 공산당 혁명

북경 대학 도서관장이던 이 대교 중심으로 진 독수, 모 택동 등에 의해 학습이 시작된 ?스 이론은 러시아 혁명(1917.10.)의 성공에 자극받아 중국 내에 급속히 세력을 확장해 나갔다. 러시아 중심의 국제 공산당 운동은 여러 형태의 연구회와 小組를 통해 활성화하면서 1921년 여름에 공산당을 탄생시켰다. 공산당은 무산 계급의 혁명군을 조직하여, 기존 유산 계급을 무너뜨리고, 노동자 농민의 정권을 수립한다는 黨綱을 마련하였다. 사유제를 폐하고 계급 차별을 없애는 것이 목표였다.

 

공산당은 세력 확장을 위해 국민당 우산 속에 들어가기도 하고, 때로는 투쟁도 하면서 선장해 갔다. 1920년대 후반 국민당과의 합작 기간동안 중앙 조직부와 농민 조직부를 장악하여 세력 확장을 꾀했다(신 승하 1997:178-181). 황포 군관학교에도 적극 참여했고, 남창 起義(1927.7.), 八七 회의(1987.8.7.) 등을 통해 국민당 혁명 위원회라는 이름을 사용하면서 추수 시기를 틈타 대지주의 토지 몰수 등 공산주의 혁명을 획책하였다. 국민정부군의 공격으로 추수 기의에 실패한 중공은 모 택동 지도 속에 井崗山으로 근거를 옮긴 뒤 조직 개편과 세력 확장에 나섰다. 이때부터 공산당 지부를 군대 안에 두게 하여 연대에는 당 대표, 대대에는 당 위원회를 두어 전군은 당의 전적 위원회가 통일하여 지휘토록 하였다(신 승하 1997: 278-289). 점령지인 소비에트마다 紅軍을 조직하고, 국민당의 剿共(1929-1931)에 맞섰다.

 

당권을 장악한 이 입삼은 무장 투쟁론을 거듭 주장하면서 도시 중심의 노동자 계급 투쟁을 꾀하였다. 상해에서 소비에트 임시 정부를 수립 게획을 세우고(1930.5.20), 전국 6개 소비에트 구역을 중앙에서 통괄하였다. 1931년 11월 7일 소집된 중화 소비에트 제 1차 전국 대표 대회를 통해 헌법 대강과 노동법, 토지법을 통과 시키고 무상 몰수, 무상 분배의 토지 개혁을 꾀하였다. 또 경제 발전을 위해 군중을 조직하고, 합작사 운동을 전개하였다(신 승하 1997:310-322). 아울러 공산주의 교육과 출판에도 열중하였다.

 

국민당과 함께 항일 민족 통일 전선을 구축하지만 이는 군민 정부의 공격을 무마시키고 내부적으로 세력을 확장하기 위한 일환이었다. 복주에서 중화 공화국을 선포하지만 장 개석 정부의 본격적인 공격을 받아 대 長征을 시작할 수밖에 없었다(1934.10.) 준의를 거쳐 전열을 정비한 홍군은 장 학량과 연대해 聯張.反蔣.抗日 전략을 수립해 서안 사건(1936.12.12.)을 일으키고, 제 2 차 국.공 합작을 성사시켰다. 그 후 태평양 전쟁 동안 국민당 정부가 총력으로 일제와 싸우는 동안 중공은 나름대로 실력을 비축해 가면서 러시아가 1차 대전 기간동안 혁명을 완성시킨 일을 상기하고 있었다.

 

장 개석에 의한 일당, 일인 독재에 반발하는 각 당파들이 모 택동이 제안한 연합 정부론에 지지를 보내고(1944-45년), 국민당도 이에 호응하여 장 개석의 훈정을 끝내고 헌정을 시행한다는 결의를 함에 따라(1944.5.5.) 상황은 급변하였다. 중공과 국민당 정부의 연합 정부 노력이 미국측의 중재에도 불구하고 실패하고, 중공은 소련군이 진주해 있는 만주를 중심으로 세력을 더욱 확장한 뒤, 헌정 시작 후 내분에 의해 장 개석이 총통직을 하야한 직후 전국을 무력 통일하였다(1949.12.27.).

 

중공은 해방 전쟁이 성공을 눈앞에 두기 시작하면서 본격적으로 새 정부 구상에 들어 갔다. '중국 인민 정치 협상회의 공동 강령'을 마련하고 임 백거를 비서장, 주 은래를 정무원 총리겸 외교부장, 모 택동을 군사 위원회 주석으로 임명하면서 중공 창설 28년만에 중국 통일 정부를 수립하였다(1949.10.1.).

2. 법가 정부

20세기 중국 정부는 전형적인 법가 정부 형태를 취하고 있다. 법가 정부의 일반적 특징은 法, 術, 勢에 의한 통치를 바탕으로 강력한 국가를 추구한다. 강력한 국가는 잘 조직된 관료제와 군대를 필수 요건으로 한다. 개인보다는 국가를 존중하는 국가주의, 자율보다는 전체의 통일을 주장하는 전체주의, 필승주의를 꾀하는 것이 법가 정부다. 이는 국가 형성 초기에 안정된 국가를 추구하는 과정에서 나타난다.

 

중국은 19세기 말부터 외세 침략에 대비한 강력한 국가의 존재를 필요로 해왔다. 이미 약해 진 淸朝의 대체 정부로서 구상된 民國 정부도 강력한 지도자를 필요로 했고, 그 이후의 외세 침략과 국내 분열 속에서도 군대의 힘을 근간으로 한 힘있는 지도자와 정부를 원했다. 이런 추세는 공산당 주도의 혁명 국가 건설에서도 그대로 반영되었다.

1) 국민당 정부

혁명 직후 마련된 '臨時 約法'(1912.3.11)은 내각제 형태의 공화 정치를 표방하였지만, 어지러운 정국을 수습하기 위해 강력한 대총통으로 원 세개를 받아들여야만 했다. 원은 開明的인 군인 정치가였지만(姬田光義 1995:29), 전권을 휘두르며 정권을 유린하였다. 나중에는 국민당을 해산하고 대총통의 권한을 크게 강화시킨 중화민국 約法을 만들었고(1914.5.1), 입헌 군주제로 전환을 꾀하면서 스스로 황제의 위치에 오르려 하였다.

 

공화제의 사수를 결심한 손 문은 다시 중화 혁명당을 조직하고(1913.7.8.), 무장 투쟁을 실시하였다. 당의 목표는 봉건 독재 체제를 반대하고 민주 공화제를 꾀하는 것이었지만 손 총리는 軍政 - 訓政 - 憲政이라는 혁명 과정의 첫 단계로서 무력 투쟁의 군정 정부 형태를 취하였다(신 승하 1997: 56-57). 이때는 당원이 당수에게 절대 복종해야 하였다. 이런 전통은 다소 완화되긴 하지만, 뒤에 장 개석의 국민당 정부에도 이어져 北伐 과정에서 강력한 체제를 지향하였다.

 

북벌 이후 국민당은 訓政을 선포하지만, 장 개석을 당 . 정 . 군의 대권을 한 몸에 지닌 통치자로 만들었다(신 승하 1997: 232). 훈정은 장래의 공화제를 약속하고 있기는 하지만 국민당이 국민들을 가르치는 일당 독재를 입장을 견지하고 있었다(姬田光議 1995:56). 당시 국민 혁명군은 무려 220 만 명에 이르렀고, 정부 세입 중 군사비가 78%에 이르렀다.

2) 중국 공산당 정부

중국 공산당은 창설 이후 국민 정부군과의 싸움, 長征, 國.共 合作을 통한 항일 투쟁, 국민 정부 축출 후 중공 정부 수립 과정에서 당과 군이 일치된 형태의 강력한 전시 체제를 유지했다. 인민 대중의 국가를 건설하기 위해 공산당의 영도가 필요하고, 공산당의 목표 달성을 위해 홍군의 무력이 전제되었다. 그래서 당과 군대를 일치시키는 전략을 구사하였다. 군대를 공산당 조직으로 만들었다.

 

중국 통일 이후 현재까지 중공은 형식적으로는 인민 대중을 내세우지만 항상 공산당 일당 독재를 추구하고, 이를 뒷받침하기 위해 강력한 군대를 유지하였다. 군대를 장악한 사람이 최고의 권력을 장악하였다.

3. 黨에 의한 지배

손문과 장 개석의 국민당 정부는 기본적으로 일당 독재 체제를 취하였다. 강력한 당의 영도에 의한(以黨 治國) 국가 건립을 하는 것이 목표였다(신 승하 1997:231). 중국 역사에서 처음 나타났던 초기의 정당들은 공화정이나 내각제를 위한 것이었지만 帝制 반대와 군벌 지배, 국민 정부와 중국 공산당의 대결이 진행되면서 변질된 당은 소수 핵심 세력에 의해 장악된 모습을 띄었다.

 

혁명의 과업을 충실히 완수하기 위해서는 그 전위대로서 당이 강력한 중앙 집권화, 군대화 하지 않을 수 없었다. 이런 전통은 현대 중국에까지 면면히 이어지고 있다. 팽 진이 제시한 헌법 초안의 지도 사상을 보면 사회주의 道路의 견지, 인민 민주 專政의 견지, 중국 공산당 영도의 견지, ?스.엥겔스 주의의 견지를 목표로 하고 있는데 이 중 핵심은 공산당의 영도이다(謝 床奎 1990:68-70). 혁명 과업을 완수할 때까지 공산당의 영도가 필요하다.

 

중국 공산당의 조직에 대해 간단히 살펴보자. 공산당 조직의 특징은 位階的이고, 피라미드 조직이며, 본질적으로 중앙 집권적이다(J. 왕 1988:91). 다음 <그림 1>에서 보는 것처럼 정상에 

* 중국 공산당 조직 구조
총서기
상무위원
정치국
중앙위원회
전국 대표대회
省黨 . 위원회
縣黨위원회
시,군,진 당 위원회
인민공사, 공장.직장.街道의 당 지부
개별 당원
`
총서기를 포함한 정치국 상무 위원이 있고, 그 밑으로 정치국 - 중앙 위원회 - 전국 대표대회 - 지역 당 위원회들이 있다. 형식적인 당 규약으로는 개별 당원을 토대로 상향적으로 권력이 창출되는 것으로 되어 있지만 실제로는 상층부의 기존 권력층으로부터 하위 조직의 사람들이 선정되고 권력 구조가 엮어진다. 200-300명 규모의 중앙 위원회, 20-30명 규모의 정치국은 총서기를 포함한 5-9명의 상무위원회 통제를 받고 있다. 소수 핵심 권력자 중심으로 권력이 집중되어 있는 구조다.

 

이런 통치 구조를 두고 그들은 새로운 무산 계급에 의한 신민주주의 '인민 민주 전정'이라고 표현하는데, 중공 통일 정부 수립 직후 마련된 '공동 강령'에서부터 현대 헌법에 이르기까지 일관성 있게 주장되고 있다(김 정계 1988). 이는 노동자, 농민, 도시 소시민, 그리고 민족 자산 계급으로 구성된 인민 내부에 있어서의 민주주의와 반동파에 대한 독재주의를 결부시킨 내용으로 제시되고 있다. 실제로 알고 보면 이는 다수 무산 계급들의 이름을 빌린 민주주의를 공산당이 일당 독재 이념으로 활용하고 있는 것이다.

4. 人治의 전통

강력한 법가 체제를 지향하고 있더라도, 안정된 법 체계가 성립하기 이전에는 과도기적으로 인치가 행해지는 경향이 있다. 20세기의 상당 부분을 원 세개, 손 문, 장 개석, 모택동, 등 소평 과 같은 통치자 중심의 인치가 주류를 이루어 온 것이 중국이다. 평 당원 신분에 불과했던 등 소평이 10 여 년간의 개인 독재를 수행한 것도 좋은 예다(이 재광 1991). 최근 강 택민 시기에는 어느 정도 법치의 전통을 수립하고 있지만, 그동안 안정된 정부를 만들어 오는 과정에서 당과 그 핵심 권력자 중심의 통치를 구사했었다.

 

주 건영(1997:10-13)은 중국 인치의 특징으로 다음과 같이 네 가지를 든다. 첫째, 사회와 정치의 운영이 법률이나 원칙에 의하지 않고 개인적 선호나 사적인 이익에 의해 움직인다. 사람들이 서로 믿고, 의지하고, 돕는 인간 관계 중시 풍조가 있다. 둘째, 권력 체계가 인간 관계의 처리나 문제 해결에서 권력자와 관료의 영향력이 매우 크다. 견제를 받지 않는 권력자의 독단적 업무 처리가 많다. 셋째, 이익, 특히 물질적인 이익이 인간 관계와 가 기준이 된다. 그리하여 뇌물과 부패가 법규에 우선한다. 넷째, 恩情에 치우친 사람들이 법률과 규칙을 지키는 사람들을 오히려 비난한다.

1) 최고 통치자의 후계자 지명

 

중국 공산당의 의사 결정 체제는 평당원 - 전국 대표 대회 - 중앙 위원회 - 중앙 정치국 - 중앙 정치국 상무 위원회 - 총 서기 라고 하는 代行制에 의하여 총서기의 독재가 가능하게 되어 있다(이 재광 1991). 당에 의해 통치가 이루어지는 상황에서 당 주석 또는 총 서기가 누가 되느냐는 매우 중요한 일이다. 권력이 여기서부터 나와서 정치 행정 모든 분야로 흘러가기 때문이다. 형식상으로는 인민 대표 대회의 선발로 중앙위원회가 구성되고, 또 상무 위원회 선거가 이루어지게 되어 있다. 그러나 속내를 보면 상층부 지도자들에 의해 대표자가 선출되고, 정치국에서 당, 정, 군의 지도자들이 선발된다(J.왕 1988:93-100). 만장일치로 결정을 유도하는 정치국은 무제한의 권한을 소유하고 있다. 여기서 다음 통치자를 지명하면 그것이 곧 국민 의사가 되어 버린다.

2) 겸직을 통한 질서 확립

 

공산당이 정권을 독점하고 있는 상황에서 모 택동이 국가 주석과 당 주석을 겸하여 명실 상부한 최고 통치권자가 되는 현상이나, 주석 또는 총서기가 군사위원회 주석을 겸하는 것들도 '사람'을 연결 고리로 한 人治의 한 형태로 볼 수 있다. 14기 三中全會(1993.11.11.)에 의해서 강 택민에게 부여된 직함을 보면 중공 중앙 위원회 위원, 정치국 위원, 정치국 상위 위원, 중앙 위원회 총서기, 중앙 군사 위원회 주석, 국가 군사 위원회 주석, 국가 주석, 중앙 재경 영도 小組 조장, 중앙 대만 공작 소조 조장 등 9개로 당.정.군 모두를 아우르는 것이었다(오 안가 1994).

 

지방 정부 수준에서도 특정한 사람이 당과 지방 행정 기관인 혁명 위원회에 겸직하는 수가 많다. 이런 형태의 겸직은 국민들의 대표 기관이라는 공산당이 정책 결정 및 집행 기능까지도 장악하기 위한 방편이다.

 

이런 겸직 현상은 상층부에서 결정된 정책의 충실한 집행, 계획과 실행의 일치, 빠른 정책 추구, 일사불란한 통제를 위해 나타난 것으로 볼 수 있다.

3) 情의 문화

 

공산주의의 영향으로 그동안 유지돼 왔던 중국 전통이 매우 다른 모습으로 변화했지만 아직도 중국 내에는 유교 문화의 영향이 많이 남아 있다. 유교 문화 중에 많이 얘기되는 것이 가족주의적인 情誼 문화인데(이 대희 1991:325-329), 현대 중국에도 이에 영향받은 부분이 많이 있다.

 

중국 사회에서 중요시되고 있는 문화적 특성으로 人情, 面子, 關係를 든다(김 요기 1992). 먼저 인정은 긍정적으로 작용하면 서로 헌신적으로 돕고, 봉사하며, 공동 목표 추구에 좋은 역할을 한다. 하지만 부정적으로 작용할 때는 공식적인 법과 규율 보다 개인적 친분 관계가 우선하고, 부패를 유발하는 원括?될 수 있다(이 대희 1994). '한번 받았으면 한번 보답해야 하는' 정적인 교환 관계가 중국인들 사이에 오랫동안 자리하고 있는데(김 요기 1992: 21- 29), 이것이 현대 행정에 걸림돌이 될 수 있다.

 

체면과 염치를 중요시하는 것은 자율적 질서를 추구하는 禮道의 영향이다. "이끌기를 政事로서 하고 제어하기를 형벌로서 하면 백성들이 요행히 면하기만 바라고 부끄러움을 알지 못한다. 그러나 덕으로 인도하고 예로서 제어하면 사람들이 부끄러움을 알고 바르게 되어 다시는 나쁜데 빠지지 않는다"(論語 안연편) 法治와 禮治의 차이를 말하고 있다. 국가 전체적인 통치 체제는 법가의 형태를 취하고 있지만, 국민 개개인들을 보면 전통적으로 유가식 사고 방식을 취하고 있는 것이다. 이런 전통의 영향 때문에 객관화된 법규에 의한 통치보다도 1차적 인간 관계나 체면치레적인 행태가 많이 나타나고 있다.

 

가정을 비롯한 同門, 출신 지역, 혁명 동지 등의 비공식적 인간 관계도 중국 내에서의 인치에 영향을 미치고 있다. 어느 사회나 특별한 '관계'가 정치 행정에 영향을 미칠 수밖에 없지만 정이 많은 인간 관계를 가지고 있는 동양 사회에서는 이것이 특히 강하게 나타난다.

5. 사회주의 민주/ 무산 계급의 專政

공산주의나 민주주의나 똑 같이 국민들에 의한, 국민들을 위한 정치를 말한다. 그러나 그 추구 방법 면에서 큰 거리를 두고 있다. 민주주의 정치는 국민 직접 선거에 의해 대표 기구를 구성하고, 삼권 분립을 통해 견제와 균형의 정치 체제를 구사한다. 다원주의적 시각에 의해 국민들의 다양한 이해가 적극적으로 국정에 반영될 수 있도록 정당 등 많은 참여 장치들을 두고 있다. 이에 비해 공산주의는 국민의 대표 기능을 공산당이라는 唯一 黨, 또는 절대 적 다수를 차지하고 있는 일당을 통해 추구한다. 완벽한 공산 사회주의로 가기 위한 과도기적 현상이라고 하면서 일반 국민들의 다양한 욕구 반영에 소극적이다.

 

공산주의와 마찬가지로 사회주의가 추구하는 목표도 생산 수단을 공유하고, 능력에 따라 일하고 필요에 따라 분배받는 공동체 사회다. 지배자도, 착취 자본가도, 국가도, 계급도 없는 이상적인 평등 사회를 추구한다. 이런 이상적인 사회로 전환해 가기 위해서는 무산 계급이 정권을 장악하여 스스로 통치 행위를 하고, 정책적 영도와 지도를 펼쳐야 한다(양 개황 1992:113). "專政"은 무산 계급 노동자들과 소 자산 계급, 소 업주, 농민, 지식 분자 등이 반 자본가 동맹을 결성하여 정권을 오로지 하는 것을 말한다(양 개황 1992:113-115). 모 택동은 이를 '인민 민주 전정'이라고 표현한다(모 택동 1991:1478). 이런 생각은 '사회주의 민주'라는 말과도 기본 사상이 일치한다.

 

사회주의 민주는 자본주의의 민주와 다음과 같은 점에서 차이가 난다고 본다(양 개황 1992:115-117). 첫째, 사회주의 민주는 절대 다수 무산 계급과 너른 노동 계층이 향유하는 민주인데 반해 자본주의 민주는 소수 부자들의 것이다. 둘째, 사회주의 민주에서는 무산 계급과 노동 군중들이 생산 수단을 공유하고 그들의 권리와 이익을 옹호하는 지배권을 행사한다. 그에 반해 자산 계급의 민주는 사유제를 원칙으로 움직인다. 셋째, 사회주의 민주는 전체 인민의 권리나 이익에 대해 실질적으로 보장하고, 자산 계급 민주는 허위적이다. 넷째, 사회주의 민주는 高度 민주 . 高度 집중 제도다. 공직자들이 인민에 의해 선발되며 인민에 의해 철저히 감시당한다. 여기에서 공산당에 의한 영도가 등장한다.

Ⅲ.국가 권력 기구의 변화

1. 국가와 정부 조직의 변천

중공 정부 수립 이후의 국가와 정부 조직의 변천에 대해서만 간략히 살펴보기로 한다(김 정계 1988;사 상규 1990:54-80).

1) 공동 강령(1949.10.1.-1954.8.)

 

전국 통일에 즈음하여 중국 공산당, 민주당파, 각 인민 단체, 각계 민주 인사, 국내 소수 민족, 해외 화교 등 23개 단위 대표 134인이 모여 '신 정치 협상회의' 주비회를 만들고(1949.6.15.), 9월에 전체 회의를 열어 강령을 발표하고 조직을 만들었다. 중앙 인민 정부 위원회(입법 기관), 정무원(행정 기관), 인민 혁명 군사 위원회(군사 기관), 최고 인민 법원(사법 기관), 최고 인민 검찰원(공안 검찰기관) 등이 이때 만들어졌다. 지방에는 인민 대표회의, 인민 정부, 민족 자치구의 자치 기관 등이 있었다. 특이했던 것은 조직 정비 이전에 6개의 대 행정구가 있었다는 점이다(천아 혜 1994:66-67). 이는 각 지역 군사령부 별로 정권 인수를 담당했던 조직이다. 정무원 소속의 기관은 委, 部, 會, 院, 署, 行, 廳 등으로 구분하였다.

 

2) 五四 헌법(1954.9.20.-1966.12.)

 

"중화 인민 공화국의 일체 권력은 인민에게 속한다. 인민 권력의 행사 기관은 전국 인민 대표대회와 지방 각급 인민 대표대회다." 는 규정을 제시하며, 상설 기관으로 상무 위원회를 두었다. 국가 주석과 부주석제를 두어, 주석이 최고 국무회의 및 국방회의를 주관하였다. 그 밑에 정무원 대신 국무원이 놓였다. 국무원 속에는 총리, 부총리 등 4년 임기의 부서장들이 있었다. 이때의 국가와 정부 조직은 사회주의적인 인민 통치 방식을 실천하기 위한 것이었다.

3) 七五 헌법(1975.1.13.-1978.2.)

 

당 중앙위원회를 대신하여 4인방 중 하나인 장 춘교의 이름으로 제출되었다. 임 표 사망 후 주 은래의 권력 공고화 일환으로 헌법을 30개조로 간소화하였다. 2조에 "중국 공산당은 전 중국인민의 핵심이다. 노동자 계급은 그들의 전위대인 중국 공산당을 통해 국가에 대한 지도력을 행사한다."고 공산당의 영도를 명시하였다. 16조에는 '인민 대표대회를 중국 공산당 영도 하의 최고 권력 기관'으로 표현하고, 상설기관으로 상무위원회를 두었다.

 

국가 주석직을 폐지하고, 지방의 혁명 위원회를 지방 인민 대표대회의 상설 기구인 동시에 각급의 지방 정부임을 승인하였다. 인민 공사가 합법적인 토지 소유 형태로 인정되었다.

4) 七八 헌법(1978.3.5.-1982.11.)

이 헌법은 문화 대혁명의 종결을 선언하고, '중앙 집권제와 민주주의, 규율과 자유, 의지의 통일과 정신과 생활의 개인적 안정 등이 공존할 수 있는 정치 상황'과 문화 및 교육 정책의 자유화 조치를 추구하였다.

 

전국 인민 대표대회 상무 위원회의 권한을 약화시켜 국무원의 명령과 권한을 위헌 선언 할 수 없게 만들었다. 1979년 개정에서는 지방 각급 혁명 위원회를 모두 인민 정부로 바꿨다.

5) 八二 헌법(1982.12.4.- )

 

임기 5년의 국가 주석직이 회복되었다. 당에는 주석을 두지 않고 총서기 체제로 만들었고, 국무원 산하 기관들에 대해 精簡 작업을 수행하였다. 당과 정을 분리하고 권력 분산을 꾀하였다.

2. 최고 권력자의 변화

일인 통치자의 영향력이 매우 큰 상황에서는 그 당사자에 대한 인물 탐구가 필요하다. 그의 선호에 따라 정책이 만들어지고 그의 능력과 그에 의해 선택되는 주변 인물들이 국가 행정을 좌우하기 때문이다.

 

최근 중국 정부에서 강 택민과 같은 혁명 1세대가 아닌 사람이 최고 통치자가 되고 아울러 전문가 출신의 행정인들이 등장하기 시작하면서 기존의 지배자들에 대한 인상이 조금 변하기 시작했다. 그러나 오랜 기간 동안 중국은 군인 출신들이 지배자 역할을 수행해 왔다. 청조를 멸망시키는데 중요한 역할을 수행했던 원 세개, 이후 중공 정부 수립 당시까지 지속되어 온 군벌들, 중공 정부 설립 이후 등 소평에 이르기까지의 여러 통치자들은 모두가 군인이었다.

 

위 는 중공 정권의 주요 통치 기구와 그 長들의 변화에 대한 것이다. 지금까지 제 1대 指導 核心(즉 최고 권력자)은 모 택동이고, 2대는 등 소평이며, 3대는 강 택민인데, 이는 3명의 우뚝한 개인 독재자의 존재를 뜻하는 말이다(이 재광 1991). 이들의 주위로 '그림에 나타나 있는 것과 같은 '지도 핵심권 인사들'이 존재하였다.

3. 권력의 배분과 통합

Ⅳ. 행정의 특징

1. 관료 제도의 변화

1) 관료 귀족의 전통

농업 경제 시대의 소수 통치 집단 속 관료들은 귀족적인 신분을 누리고 있었다. 과거제를 통해 소수의 사람들만을 받아들이고, 다른 한편으로는 자신들의 신분을 嫡長子들에게 세습시키면서 여러 특권을 누려 왔다(왕 아남 1987:59-111). 중앙 정권의 비호를 받으면서 일정한 지역 내에서 소속 농민들을 관장하고 세금 업무를 다루면서 스스로 문벌 귀족화해 왔다. 청조 말기에 행정 사무를 담당하던 문관은 약 4 만 명으로 전체 인구의 약 2% 정도를 차지하고 있었는데 이들은 지역 내에서 특권적인 상류 계급을 형성하고 있었다(j. 왕 1988:10-11). 이들은 서구로부터 엄습해오는 변화의 물결에 거부 반응을 보이면서 스스로 보수적 보신주의에 빠져 있었다. 20세기로 넘어 오는 과정에서 이들은 서서히 변신을 시도하는데, 신해 혁명의 성공도 어느 한편에서는 이들의 생존 전략의 일환일 수 있었다.

 

청조 타도의 물결 속에 군벌과 연계된 전쟁은 내부의 관료들에 대해 개혁의 손길을 뻗칠 수 없었다. 또 당시의 신흥 교육 제도의 도입으로 생겨난 많은 신식 지식인들은 현재와 같은 다양한 산업 분야로 진출할 수 없었기 때문에 결국 국민당의 정치 개혁 물결에 동참하는 수밖에 없었다(왕 아남 1987:177-200). 신흥 학교 졸업 지식인들이 국민혁명의 대오에 서기 위해 국민당원이 되었다. 신흥 관료들은 삼민주의라는 이념과 당이라는 조직을 가지고 곳곳에서 구 관료들을 대체해 나갔는데 이들도 역시 관료 귀족과 문벌의 특혜를 지향하는 사람들이었다.

 

이 신흥 관료들은 혁명의 불길에 편승하여 자신들의 세력을 넓혀 갔는데, 북경 정부에서 먼 남방 지역을 무대로, 새로운 금융 자본을 장악하고, 수 많은 무산 계층들을 포섭하면서 자신들의 위치를 공고히 하였다(왕 아남 1987:184-188).
중공의 경우를 보더라도 초기(1920-1927)에는 도시 지식인 출신이 핵심 당원이었다(J. 왕 1988:110-116). 그 뒤 중국 건설 과정에서 보면 당원의 충원이 몇 단계로 구분된다. 첫째는 1945년까지 혁명 전쟁을 치르던 시기로 유격대 병력의 기초를 이룬 농민들이 주축인데 이들은 엄격한 규율과 명령에 움직이는 존재였다. 이들은 나중에 중국 건설 후 원로 세력가를 형성하였다. 둘째는 중공 건설 직후 전국 통치 차원에서 또 대약진 운동을 위해 전국 조직을 확대하면서 양적 성장을 보인 시기다(1945-1956). 이때는 투쟁성이나 黨性이 별로 고려되지 않았다. 셋째는 경제 개발이 진척되면서 이념적 紅性과 기술적 전문성을 동시에 갖추어야 하는 시기다. 이 이후부터는 점차 전문성을 갖춘 사람들이 정당에 가입하고 관료화한다. 이들은 당성보다도 높은 직급과 봉급에 매력을 느끼는 사람들이다.

 

중국 고위 엘리트는 간부라는 이름으로 불리는데 국가, 지방, 군부에서 고위, 중간급, 基層으로 나뉘어 분포한다(J. 왕 1988:147-152). 앞서 논의한 당원 충원과정과 비슷한 추세를 보인다.

2) 관료 제도의 폐해

혁명 투쟁 기간 동안에는 목적 달성을 위해 내부 관료들의 전횡을 어느 정도는 눈감을 수밖에 없었지만, 안정된 정부 수립 이후에는 이들이 다시 관료 귀족화 하는 것을 우려해야 했다. 주 신민 등(1990:159-165)은 다음과 같은 것들을 관료 주의의 폐해로 들고 있다.

 

(1) 관료주의: 1950년대에 3 反 운동(反 貪汚, 反 낭비, 反 관료주의)의 기치를 내걸기 시작했고, 1980년에는 등 소평이 당시 관료주의의 폐해를 중앙정치국 확대회의에서 강하게 비판하였다. "위에서 고고한 체 권력을 남용하고, 실질과 군중을 외면하며, 공론을 즐기며 효율을 떨어뜨리고 있다. 책임과 신용이 없고, 지위를 이용하여 뇌물이 만연한다." 이런 현상은 인치의 전통과 일당 독재의 폐해로 볼 수 있다.

 

(2) 主觀主義: 객관적인 사실을 토대로 행정을 수행하지 않고 관료 개인적 판단에 의하는 수가 많다. 이는 관료주의의 '官老爺' 풍습 때문이다.

 

(3) 宗派主義: 관료들이 비밀 결사의 私黨을 만들어 세력을 키워가면서 다른 집단을 배척하고 자신들의 이익만을 우선적으로 추구하는 것이다. 종파 내의 간부들이 자기 파벌들만을 끼고 돌면서 승진, 보수, 정책, 선거 등에서 영향력을 행사한다. 4 인방의 모습에서 적나라하게 나타났다고 한다.

 

이런 관료주의의 폐해를 낳는 요인은 고도 조직적 政經 일체회의 公有制 사회 속에서 공산당 일당 영도의 지배를 행하다 보니 상품 생산 및 배분과 금융 자산의 소유가 모두 소수 관료들의 손에서 놀아나기 때문이다(주 신민 등 1990: 163-165). 또 민주 집중제의 정치 풍토에서 하급 간부 및 관료가 상급 당 간부에 의해 지명되는 임명제 전통 때문이다. 모든 분야에서 적용되고 있는 행정 간부들에 대한 등급 우위제 전통, 인민들은 無力 . 無法 . 無權한 속에서 국가 기관들은 고유의 자치 기능을 수행하는 방식, 黨首나 고급 간부들의 신격화 등이 관료주의의 폐해를 낳고 있다.

3) 整黨 운동과 저항

중공 정치 상 정당 운동은 여러 차례 있었다(주 신민 등 1990:165-170; J. 왕 1988:152- 157). 처음은 모 택동이 당 주석에 취임한 직후인 1940년대 초에 반대 세력 축출과 당 간부들의 일탈 행위를 막기 위해 이루어졌다. 그 뒤는 바로 문화 혁명이라는 거센 폭풍으로 청년 학생들을 홍위병으로 동원하여 유 소기와 등 소평 등 개량주의자들을 쫓아내면서 폭동을 일으킨 때다. 문혁 기간동안 늘어난 4 인방 추종 세력들에 대한 정당 작업이 다시 등 소평 복권 이후 나타났다.

 

등 소평의 "기구 개혁과 경제 체제 개혁을 진행하고, 간부 隊伍의 혁명화, 연소화, 지식화, 전업화를 실현하자"는 주장에 발맞춰 1980년대의 정당 작업이 진행되었다. 즉 문혁 노선과 자산 계급 자유화 노선을 통합한 사상을 내세운다: 무책임한 관료주의 작풍을 정돈한다: 민주 집중제 전통을 고수하여 무조직 . 무규율의 家長制, 파벌, 무정부주의, 자유주의를 배격한다: 당 분열주의자를 축출하고 당을 순결화 한다.

 

정당 작업의 일환으로 진행된 下放 운동도 나름대로 좋은 효과를 낳았다(이 재왕 1988: 154-155). 관료 기구를 축소하고, 基層級의 지도력을 강화하였으며, 민심 파악, 간부의 태도 변화, 전문 기술 교육, 건강 증진 등의 효과를 가져왔다. 이런 정당 작업은 기존 당 간부들과 관료들의 반발을 받았다.

 

최근 중국은 3 定 운동을 전개하고 있는데, 이는 정부의 직능을 기업과 분리하여 명확히 규정하고, 이에 병행해 각종 규제를 완화하며, 공무원 정원을 대폭 삭감하는 것이다(경제기획청 경제연구소 1997:10-11) 1996년에만 중앙 20%, 지방 25% 정도 삭감하는 계획을 추진하였다. 기업 경영을 실적제로 전환해 복지 제도와 분리시키고, 국유 기업 종업원들에게 책임을 강조하였다.

4) 새 공무원 제도의 도입

그동안 중국은 국가 간부 개념을 통해 행정 직원은 물론 국유 기업 간부 직원, 대학 교관, 의사, 배우까지도 모두 하나의 제도로 운영해왔다. 이 속에서 행정 직원이 되는 것은 대학 졸업자에 대한 배분 작업과 상사의 추천이라는 제도를 통해서였다. 이런 관행이 행정 비능률을 초래해 등 소평의 講話 이후 개혁 작업이 꾸준히 추진되어 왔다. 8년 정도의 준지 기간을 거쳐 1993년 국가 공무원 잠정 조례를 만들었고, 다음 해부터 3년 동안 중앙과 지방 전체의 도입 추진하였다(경제기획청 경제연구소 1997:11-12). 이는 공무원 제도를 법제화하고, 인사 제도에 공개, 평등, 경쟁, 우수자 선발 원칙을 내세웠다. 채용, 승진, 면직, 轉任, 임기, 탄핵, 고과, 퇴직을 법에 규정하였다.

 

1994년부터 전국적으로 시행된 공무원 채용 시험은 과거의 인치를 벗어나 실질적인 법치로 전환해 가는 서곡으로, 임명이나 승진이 모두 투명한 속에서 이루어지게 하였다.

2. 개혁 . 개방의 道程

혁명이라는 단어는 어느 시기에나 많이 쓰인다. 그런데 '개혁 . 개방'이라는 4 글자의 위력은 1980년대 이후 급격한 경제 발전 정책 추진 과정에서 나타난다. 개혁의 시작은 국가 설립 직후 추진된 反右 투쟁을 통한 公有制 사회주의 국가 건설 추진에서부터 삼면 紅旗 운동으로 불이 붙었다(양 개화 1992:179-221).

- 등 소평 등장 이후의 개혁 . 개방

3. 민주화

태평 천국의 난, 신해 혁명과 같은 왕조 타도의 움직임은 민중들의 자주 의식이 깨어나면서 촉발된 것이다. 신식 지식인들이 앞장서서 일인 통치의 전통을 타파하기 위해 국내외에서 혁명의 기치를 내걸었던 20세기 초반의 정세는 매우 불안한 것이었다. 공화제 수립의 전통은 누누히 강조하였지만 현실은 이와 달리 군벌들에 의한 국가 분열 양상만을 보일 뿐이었다. 국민당 정부조차도 이런 군벌과 반대 세력인 중공에 맞서기 위해 스스로 공화정을 포기하고 軍政을 추구하였었다.

 

좀더 진전된 민주화 운동은 중공 정권 수립 후 진행된 여러 정책들의 실패가 감지되면서 불거져 나왔다. 주 신민 등(1990:227-234) 이를 가리켜 '세 가지 믿음에 대한 위기(=三信危機)'로 표현하는 데, 첫째는 사화주의와 막스 이론에 대한 믿음의 위기이고, 둘째는 공산당의 영도에 대한 믿음의 위기이고, 셋째는 4대 현대화 정책에 대한 믿음의 위기이다. 교조주의와 관료주의, 특권주의에 빠져있는 당정 간부들에 대해 일반 국민들이 외면을 시작한 것이다.

 

중공 정부 수립 이후 민주화 과정을 간략히 살펴보기로 하자(주 신민 등 1990:234- 244). 1957년 5월 초, 북경대와 인민대 학생들이 진정한 사회주의인 무산 계급 전체의 이익을 위해, 단지 소수 관료화된 당원에 의한 통치인 '인민 민주 전정'을 포기하고, 관료주의 . 주관주의 . 종파주의에 불과한 '以黨 代政'에 반대하며, 불법적인 행정에 대한 반대 등을 내세웠다. 이를 두고 '신 5 . 4 운동'이라고 일컫는다. 1974년에는 이 일철에 의해 사회주의 민주와 법제를 비판하면서 파벌 정치를 비난하고 진정한 민주 권리를 주장하였다. 등 소평 복권 이후인 1978년부터 대자보 등을 이용한 민주화 운동이 더욱 촉진되었다. 대외 문호가 개방되고, 학생들의 유학이 증가하면서 민주화 열기는 높아져갔다. 최근에는 부분적으로 선거가 자율화 요소를 내포한 형태까지도 발전하였다.

 

경제 개혁 작업의 일환으로 이제는 개인 재산을 인정하는 민주 자본주의 국가처럼 사람들의 이기적 욕구 충족을 인정하는 사회로 변모해 가고 있다.

4. 중앙과 지방 관계의 변화

역사적으로 통일 중국의 중앙 - 지방 관계는 크게 두 가지 형태로 나눌 수 있다. 하나는 중앙 정부가 전국적으로 郡縣을 설치해 직접 통치하는 것이고, 하나는 제후국 형태로 하여 중앙 정부의 측근 세력자들을 지방 통치 책임자로 임명하여 간접적으로 통치하는 방식이다. 영토가 어느 정도 좁아서 중앙 정부의 직접 통치가 가능할 경우에는 전자의 방식이 선호되지만, 영토가 클 경우에는 대체로 후자가 선호된다.

 

20세기 초엽의 중국은 청조의 쇠퇴와 그 이후의 신 정부 수립, 군벌에 의한 분할 지배 과정에서 중앙의 직접 통치가 거의 불가능해졌다. 지역별로 세력 있는 군벌들이 중앙의 세력자들과 연계 또는 대결 양상을 보이면서 안정적인 중앙 - 지방 관계가 성립되지 않았다.

 

국민 정부의 북벌 이후 일시적으로 전국 통일이 이루어졌지만, 군벌과 중공의 존재, 일제의 침략으로 인해 안정적인 중앙 - 지방 관계가 수립되지는 않았다.

1) 중앙 집권화

본격적으로 통일 중국이 이루어진 것은 중공에 의한 정부 수립 이후이다. 공산 정권 아래서의 중앙은 '大 家長'으로서 전국적인 경제와 자원을 관장하고, 지방은 집안의 아이와 같은 존재로서 '大 家庭'의 발전을 위해 盡心 盡力해야만 하는 존재였다(조 수생 1992). 중앙과 지방은 등급이 삼엄하게 나뉘어져 중앙은 책임을 지고 정책을 결정하며, 지방은 열심히 그 정책을 집행해야 한다. 이런 관계는 앞서 말한 직접 통치 형태이다. 이런 관계는 정책 결정자와 집행자 사이의 관계를 다섯 가지 유형으로 나눌 때 고전적 기술자형에 속한다(Nakamura & Smallwood 1980:ch. 7) 그렇지만 현대로 오면서 중앙과 지방의 권한이 어느 정도 균형을 이루는 협상형으로 변모해 가고 있다(조 수생 1992).

 

조 수생(1992)은 중앙 정부가 지방 정부를 엄격하게 통제할 수 있는 수단으로 세 가지를 들고 있다. 첫째, 중국 전통의 지배 양식과 공산주의 사상의 '인민 민주 專政' 영향이다. 오랜 동안의 전쟁과 혼란을 극복하고 정치 및 경제 통일을 원했던 국민들이 기꺼이 공산당 영도 아래 들어섰기 때문이다. 둘째, 중공은 장기간의 혁명 전쟁 동안 엄격히 상하 紀律이 잡힌 조직을 구축하였다. 이것이 당내는 물론 중앙과 지방 사이에도 적용되었기 때문이다. 이런 조직을 근거로 각급 당 지도층을 지방 정부 長으로 임명하여 중첩 효과를 보았다. 또 중앙에서 지방 정부 간부들의 任免과 승진 권한을 장악하였다. 셋째, 계획 경제 체제를 구축하여 재정 수지, 물자 분배, 현금 관리 권한을 중앙에서 장악하고, '통일 領導, 통일 관리' 방식을 구축하였기 때문이다.

2) 지방 분권화

경제의 발전과 복잡화, 러시아 경제 발전 모형에 대한 반성, 모 택동의 전략적인 지방 세력의 중앙 진출 유도 등으로 1950년대 말부터 서서히 지방 분권이 이루어졌다(조 수생 1992). 모 택동의 '論 十大 關係'에사 시작된 분권 운동은 국무원에서 '關於改進 계획 관리

체제의 규정'(1957-1959)을 마련하여 구체화되었다. 이때 많은 기업체 관리권, 물자 관리권, 일부 기획 관리권이 지방화 하였다.

 

대약진 운동 기간동안 다시 중앙 집권화가 이루어졌지만, 다음에 불어닥친 문화 대혁명 기간 동안에는 다시 지방 분권화가 진전되었다. 그리하여 중앙에서 관리하는 공산품이 1965년 340종에서 1970년대에는 60여종으로 감소하였고, 국가에서 통제하여 분배하는 물자는 326종에서 1972년에는 49종으로 감소하였다(조 수생 1992). 이 이후 지방 분권화는 꾸준히 추진되었다. 등 소평 등장 이후 더욱 활발히 지방화가 진행되어 왔다.

5. 각종 정책의 변화

중국의 정책은 정치 조류에 따라 몇 단계로 나누어진다. 이는 정치 행정 일원론적인 중앙 집중식 국가 운영 때문에 어쩔 수 없는 현상이다. 김 정계(1988)는 경제 정책에 초점을 맞춰 국민 경제 회복과 제 1 차 5개년 계획기(1949-1957), 대 약진기(1958-1960), 조정기(1961-1965), 문혁기 및 혼미기(1966-1978), 개혁기(1978년 이후)로 나눈다. 오 영진(1998)은 <표 1>과 같이 1980년대 이후를 접목하여 7개 단계로 구분하였다.

 

김 종미(1997)는 1978년대 이후의 경제 정책에 초점을 맞춰 농업 개혁기, 기업 개혁기, 治理 整頓期, 전방위 개혁기 등으로 구분하여 정부 규제 정책을 다루었다.