기금의 이해
기금의이해.pdf가. 기금은 1961년에 처음으로 도입
기금은 1961년에 종전의 ‘재정법’을 대체하여 새로이 제정된 ‘예산회계법’에 의해 처음으로 도입되었으며, 현행 국가재정법 제5조에서 “국가는 특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운용할 필요가 있을 때에 한하여 법률로써 설치하고 세입세출예산외로 운용할 수 있다”라고 규정하고 있다.
정부의 재정활동은 주로 일반회계와 특별회계로 구성된 예산에 의해 이루어지고 있으나 특정한 분야의 사업에 대하여 지속적이고 안정적인 자금지원이 필요하거나 사업추진에 있어 탄력적인 집행이 필요한 경우에 예산과는 별도로 기금을 설치․운용할 필요성이 발생한다.
예를 들어 각종 연금사업, 보험사업, 대위변제 등 법령상 지급사유가 발생하면 당연히 소요경비를 지급하여야 하는 의무적 경비의 경우 국회에서 심의․확정된 기금운용계획을 경제 및 사회적 여건의 급격한 변화에 따라 신속하게 변경할 사유가 수시로 발생한다. 이와 같은 사업이 예산으로 운영된다면 추경편성 등 예산에 적용되는 일반적인 제약 때문에 사업목적을 효과적으로 달성하기가 어렵게 될 것이다.
이처럼 기금은 복잡다기하고 급변하는 현실에서 국가의 특수한 정책목적을 실현하기 위하여 예산원칙의 일반적인 제약으로부터 벗어나 좀 더 탄력적으로 운용할 수 있도록 세입․세출예산에 의하지 않고 특정사업을 위해 보유․운용하는 특정자금이라고 할 수 있다.
나. 기금의 설치
기금은 위에서 언급한 바와 같이 세입세출 예산외로 운용하는 예외적인 제도이므로 기금설치 요건 및 절차를 지속적으로 강화하고 있다.
‘94년 이전에는 기금을 설치하고자 할 경우 개별 법률에 설치근거가 있으면 설치할 수 있었으나 ’94년 이후부터는 정부의 출연금 및 법률에 따른 민간부담금을 재원으로 하는 기금은 국가재정법 별표에 명시되지 않는 한 기금을 설치할 수 없도록 규정하고 있다.
‘04년도 부터는 기금을 신설하고자 하는 경우에는 해당 법률을 입법예고하기 전에 기금 신설에 관한 계획서를 제출하여 기금신설에 대한 심사를 받도록 하였으며 기금 재원이 목적사업과 긴밀하게 연계되어 있을 것, 신축적인 사업추진이 필요할 것 등의 기준을 충족하여야 하며 기금정책심의회의 심의를 받아야 한다.
다. 외국의 기금운용 사례
미국의 재정제도는 연방자금(Federal Fund)과 연방신탁자금(Federal Trust Fund)으로 구성되는데, 연방자금 중 특별자금(Special Funds)은 우리나라의 특별회계와 유사하고, 특정목적 수행을 위해 법률이나 신탁계약에 따라 징수된 자금을 관리하기 위한 연방신탁자금이 우리의 기금과 유사하다.
일본의 경우 국채관리기금, 외국환자금 등이 용어상으로는 기금이라는 명칭을 사용하고 있으나 특별회계로서 관리된다.
영국의 경우는 국민보험기금과 외국환평형기금 등의 기금이 의회의 사전승인 없이 지출이 결정되지만 이 경우에도 지출요건이 법률에서 확정되거나, 의회로부터 위임받아 이루어지며 모든 부채를 의회에 보고하도록 의무화하는 등 엄격한 통제를 하고 있다.
라. 기금과 예산의 차이점
국가고유의 일반적 재정활동에 초점을 둔 예산과 달리 기금은 국가의 특정목적 사업을 위해 특정자금을 운용하며 출연금․부담금 등을 주요재원으로 한다는 점, 특정수입과 지출의 연계가 강하다는 점, 합목적성 차원에서 상대적으로 자율성과 탄력성이 강하다는 점에서 예산과 차이점을 지닌다고 할 수 있다.
① 기금과 예산의 일반적 차이
첨부물 참조
② 예산과 기금운용계획의 차이
첨부물 참조
③ 결산과 기금의 차이
첨부물 참조
마. 기금의 분류
과거에는 기금의 조성재원, 공공성의 정도, 기금관리주체가 중앙관서의 장인지 여부에 따라 공공기금과 기타기금으로 구분하여 기금운용계획의 확정 및 변경 절차가 상이하였으나, 2001.12월 기금관리기본법이 개정되면서 공공기금과 기타기금의 구분을 없애고 기금으로 일원화 하였다.
다만, 금융적 성격을 갖고 있으면서 통합재정에 포함되지 않는 기금을 국가재정법 제 70조 제3항 1호에 따라 금융성기금으로 분류하고 기금운용계획 변경 범위에 대해 보다 탄력성을 부여하고 있다. 현재 2007. 6월 현재 50개의 기금과 10개의 금융성 기금으로 운영되고 있다.
바. 기금운용계획의 작성 과정 및 변경 절차
기금관리주체는 회계연도마다 기획예산처 장관이 시달하는 지침에 따라 작성한 기금운용계획안을 국가재정법 제66조에 따라 기획예산처에 제출하여야 한다. 제출된 기금운용계획안은 기획예산처장관과의 협의, 국무회의 심의 및 대통령 승인을 거쳐 매년 10월 2일까지 국회에 제출한다. 국회는 소관 상임위원회의 예비심사, 예산결산특별 위원회의 심의 및 국회 본회의의 의결로 기금운용계획을 확정한다.
※ 기금운용계획 순기
첨부물 참조
국회의 심의․의결로 확정된 기금은 운용계획을 집행함에 있어서 예산에 비해 자율성이 보다 넓게 허용된다. 주요 항목기준 20% 범위 이내(금융성 기금 사업비 30%)의 운용계획 변경의 경우 기획예산처 장관과 협의를 통해 행정부 내부에서 변경이 가능하며 주요항목의 금액이 변동되지 않는 범위 내에서는 세항간 변경은 기획예산처 장관이 정한 일부 항목을 제외하고는 기금관리주체의 자율적인 변경이 허용된다. 그러나 주요항목기준 20%(금융성 기금 사업비 30%)를 초과하여 지출하는 경우에는 기획예산처와의 협의와 국회의 심의 의결이 요구된다.
※ 기금운용계획의 변경절차
첨부물 참조
사. 여유자금의 운용
기금의 여유자금이라 함은 기금이 당해 회계년도에 조달한 모든 자금에서 기금의 설치목적 달성을 위해 당해 회계연도에 필요로 하는 일상적인 운영자금, 연금 급여의 지급을 위한 자금, 목적수행을 위한 융자․출자․출연 및 보조에 필요한 자금, 목적사업 수행에 필요한 토지․건물․시설 등의 취득․관리․처분에 필요한 자금을 제외한 자금을 말한다.
기금의 여유자금 운용방법에 대하여는 기금별로 관련법에 규정을 명시하는 것이 일반적이며 장기성 여유자금의 경우 공자기금 예탁, 은행 등 금융기관 또는 제 2금융권 예치, 공사채 및 주식 등의 유가증권취득, 부동산 매입 등으로 운용된다.
그리고 단기성 운용자금의 경우는 요구불예금, 기타 단기성 금융상품 등으로 운용된다. 그 밖에 연기금 자산운용의 전문성․ 수익성 제고를 위해 연기금 여유자금 통합관리를 위한 투자풀 제도를 운영(2001.12.12) 중인데, 통합펀드(상위펀더)와 운용펀드(하위펀드)를 설치하여 개별 연기금은 투자기간, 투자상품 유형을 지정하여 통합펀드에 자금을 예치하게 하고 통합펀드는 연기금이 지정한 유형에 따라 개별 운용펀드에 투자하는 방식으로 운용하고 있다.
※ 연기금 투자풀제도 개요
연기금 자산운용의 전문성․수익성을 제고하기 위해 연기금 여유자금을 통합 관리하는 투자풀 제도를 도입(‘01.12.12)하였으며 투자풀 운영의 건전성 및 투명성을 확보하기 위해 체계적인 준법감시 및 성과 시스템을 갖추고 있다.
펀드평가사는 정기적으로 펀드 운용성과를 평가하고 주간운용사는 펀드 운용현황에 대한 모니터링을 실시하며 사무수탁사 및 보관수탁사는 운용제한사항 점검 및 준법 여부를 감시한다.
현재 「투자풀 운영위원회」의 심의․의결을 거쳐 엄격히 선정된 운영기관이 투자풀 펀드를 운용․관리 중이며 효율적인 위험관리 시스템 구축과 함께 「운용자금 차등화제도」를 도입․실시하여 안정성과 수익성을 동시에 추구하고 있다.
투자풀의 구조와 운영기관을 살펴보면 개별연기금의 여유자금을 통합, 관리할 수 있는 통합펀드(상위펀드)와 자금을 실제로 운용하는 운용펀드(하위펀드)를 설치하여 통합펀드는 투자상품, 투자기간에 따라 구분된 펀드를 사모형․계약형 수익증권 형태로 설치, 추가형․개방형으로 운영중이며 운용펀드는 사모형․계약형 수익증권 또는 회사형 뮤추얼펀드 형태로 설치하여 추가형, 개방형으로 운영중이다.
연기금은 투자기간 및 상품 유형을 제시하여 통합펀드에 자금 예치하며 통합펀드의 주간 운용사는 개별연기금이 제시한 투자기간 및 투자상품 유형에 따라 개별 운용펀드에 투자한다.
투자풀 운영기관의 업무 분장체계를 살펴보면 다음과 같다
첨부물 참조
한편 투자풀 운영에 관한 주요 사항에 대한 심의 및 의결 등을 위해 「투 .풀운 .위 .회」를 운영하고 있으며, 펀드운영의 기본방향 수립, 운용약관의 주요내용 확정 및 변경, 펀드운영기관의 선정 및 교체, 펀드운용감독 및 성과평가, 기타 펀드운용관리에 관한 필요한 사항의 결정을 위해서는 투자풀 운영위원회 심의․의결을 요한다.
투자풀 운영의 건전성 및 투명성을 확보하기 위해 체계적인 준법감시 및 성과 평가 시스템을 설치하였고 주간운용사는 운용펀드의 성과에 따른 자금배정을 통해 투자풀 성과를 극대화하고 있으며 펀드평가사는 정기적인 평가를 통한 성과평가 및 운용현황 모니터링을 실시한다.
주간운용사에 투자풀운영팀을 설치하여 투자풀 운영에 관한 상시 모니터링을 실시하고 있으며 일반사무수탁회사․펀드평가사 등과 협조하여 개별펀드 운용실적 파악 및 운용 현황을 점검하여 감독기관에서 개별펀드에 일정한 조치를 취할 필요가 있을 경우 감독기관에 보고한다.
아. 기금운용의 평가
기금으로 운용되는 사업은 일반․특별회계 사업과 중복되는 경우가 있고, 무원칙하게 설립되는 등 방만하고 자의적인 지출의 가능성이 존재하여 재정적자의 주요원인이 될 수 있으므로 2000년부터 민간전문가로 「기금운용평가단」을 구성하여 매년 기금의 운용실태를 점검․평가하고, 결과를 국회에 제출하고 있다.
기금운용평가는 성격이 유사한 기금을 동일 그룹으로 분류하여 비교․평가하며, 경영개선․사업운영 부분에서는 경영혁신 노력과 개별사업의 타당성․성과․효율성을, 자산운용 부문에서는 운용시스템의 효율성 및 자금 관리의 적정성에 대하여 동일 그룹 내에서 부문별로 순위를 부여하는 방식으로 이루어진다.
기금존치 평가는 현재 설치되어 운용중인 개별기금의 설치목적, 기능 및 역할에 대한 재평가를 통해 재정운용의 합목적성 및 효율성을 제고하고자 2003년도에 도입된 제도이다. 2004년도에 처음으로 존치평가를 실시한 이후 2007년도에 두 번째 평가가 실시될 예정이다.
기금존치 평가는 설치 목적의 유효성, 예산사업 및 타기금과의 중복여부, 재원조달의 적정성 등을 기준으로 평가하고 존치, 조건부 존치, 예산 또는 타 기금에 통합, 폐지 또는 민간전환 등 4개 유형별로 최종의견을 제시하며 존치평가 결과를 바탕으로 기금정비를 추진한다.
자. 기금제도 개선내용
기금제도는 재정의 효율성 측면이 강조되어 법률에 설치근거가 마련되면 행정부가 자율적으로 운영하는 제도로 출발하였으나 기금의 개수와 운용금액이 점차로 증가하면서 기금운용의 불투명성, 방만․비효율적인 운영 등에 대해 비판을 받아 지속적으로 기금제도를 개선하였다
2001년 12월 기금제도를 도입한 이래 가장 획기적인 기금제도 개선이 있었다. 그동안 국회의 소관 상임위에 기금운용계획 및 결산을 보고만 하고 행정부 자율적으로 운용하던 것을 금융성 기금을 제외한 모든 기금에 대해 기금운용계획안과 결산에 대해 국회 의 심의 ․의결을 받도록 하였다. 기금관리주체가 국회 보고없이 자율적으로 운용하던 기타기금을 폐지하고 기금으로 일원화하여 관리하고 기금 운용계획 변경도 주요항목 지출금액의 1/2범위내에서 기금관리주체가 자율적으로 변경하던 것을 3/10 이상 변경할 경우 국회 심의․의결을 받도록 하였다.
2003년도에는 금융성 기금도 기금운용계획안과 결산에 대해 국회의 심의․의결을 받도록 하였고 금융성기금 사업비의 변경은 주요지출항목의 50% 범위내에서 행정부가 자율적으로 변경할 수 있도록 하였다. 중앙관서의 장이 기금을 신설하고자 하는 경우 기금신설에 관한 계획서를 제출하여 기획예산처 장관의 심사 및 기금정책심의회의 심의를 받도록 하였으며 전체재정체계를 고려하여 3년마다 기금존치 여부에 평가를 실시하도록 하였다.
2005년도에는 기금의 주식․부동산 투자 원칙적 금지조항을 삭제하는 등 기금 자산운용의 투명성 및 전문성 제고관련 제도를 대폭 개선하였다.
2006년도에는 기금관리기본법을 폐지하고 기금도 국가 재정체계내에서 효율적으로 관리되도록 국가재정법 적용을 받도록 하였다. 일반회계 및 특별회계, 기금의 여유재원을 상호 전출입할 수 있는 근거를 마련하고 행정부 내부에서 자율적으로 변경할 수 있는 변경범위도 30%에서 20%로 (금융성 기금 사업비 50%에서 30%로) 축소하였다.