재정이란?
1. 재정이란 정부의 수입․지출 활동
정부는 조세 수입을 주요 재원으로 하고 그 밖에 정부 보유 재산의 매각, 국공채 발행, 각종 수수료 등을 수입으로 국방․외교․치안 등 국가 유지를 위한 기본적인 역할 외에도 경제개발, 사회복지, 교육, 과학기술 등 국가 발전을 뒷받침하기 위한 분야에 재원을 배분한다. 이러한 정부의 재원조달 및 지출활동을 재정이라고 한다.
정부도 가계나 기업과 같은 민간 부문처럼 수입을 마련하여 지출 활동을 수행하지만,다음과 같은 점에서 다소 차이가 있다.
가계는 노동 등 생산요소의 공급으로, 기업은 생산한 물품이나 용역의 판매로 수입을 얻지만, 정부는 조세라는 강제적인 방법으로 수입의 대부분을 조달한다.
또한 가계는 가족의 교육, 건강, 여가활동 등 생활수준을 높이고 기업은 이윤을 극대화한다는 비교적 뚜렷한 목표를 가지고 지출하지만, 정부는 국가전체의 방위, 치안, 경제성장, 복지 향상 등 복합적인 목표를 동시에 달성하여야 하며 의사 결정의 주체도 행정부뿐만 아니라 국회까지 포함되어 광범위하다는 점에서 다르다.
재정은 국민 부담인 조세로 수입을 마련하고 그 지출도 국민 전체에 포괄적인 영향을 미친다는 점 때문에, 조세의 신설이나 변경은 물론 예산․결산에 대해 국회의 의결이나 승인을 받도록 하는 등 엄격히 통제받는 점에서도 차이가 있다.
행정부는 다음 해의 수입․지출 계획인 예산안을 편성하여 국회에 제출하고 의결을 받은 후에 집행하며, 그 결과는 그 다음 해 상반기 중에 결산하여 국회 승인을 받게 된다.따라서 예산뿐만 아니라 수입과 관련한 조세,결산, 그리고 국유 재산 및 국고금의 관리 등 국고 업무를 모두 포함하여 재정활동이라 할 수 있다.
정부의 기능은 시대에 따라 변화해 왔다. 과거 값싼 정부(cheap government)를 이상으로 하던 시대에는 정부가 주로 국방, 외교, 치안과 같은 국가 존립을 위한 기초 기능을 담당하여 왔다. 그러나 경제․사회의 발전과 함께 시장 기능만으로는 해결이 곤란한 다양하고 복잡한 문제가 빈번히 발생하여 정부의 적극적인 개입이 필요하게 되고, 또한 1930년대 대공황을 계기로 케인즈(J.M. Keynes)이론이 널리 공감을 얻게 되어 경제 안정화를 위한 재정의 적극적인 역할이 필요하다고 인식하게 되었다.
2. 재정이 하는일
재정의 기능은 크게 자원 배분의 조정, 소득의 재분배 그리고 경제 안정화 등 세가지로 구분할 수 있다
자원의 효율적인 배분은 시장경제체제에 의하여 대부분 수행되지만 공공재의 공급 등은 시장경제의 기능만으로는 효율적인 배분을 기대하기 어렵다.
따라서 정부가 자원 배분에 개입하여 시장기능을 보완하게 된다. 그리고 시장에서 이루어진 소득 분배 과정에서 노동능력이나 소득원이 취약한 계층에 대해서는 재정이 간여하여 일부 소득 분배조정 기능을 수행한다.
아울러 정부는 거시경제의 운영에 있어 금융, 외환 등과 함께 거시경제정책의 중요한 수단의 하나로서 재정을 활용하게 된다.
① 자원 배분의 조정
우리가 채택하고 있는 시장경제체제에서는 원칙적으로 시장 기능을 통하여 자원의 배분이 이루어지도록 하고 있다. 그러나 시장 기능이 제대로 작동될 수 없는 부분이 있으며, 이러한 부분을 흔히 시장의 실패(market failure)라고 한다.
국방, 외교, 치안 등 정부가 수행하는 서비스나 도로, 철도, 공항, 항만 등 사회간접자본 시설 등을 공공재(public goods)라고 부른다. 이러한 공공재의 특성은 집단적으로 공급되어 각 개인에게는 그 서비스의 소비를 선택할 여지가 없다는 점이다.
예를 들어 국방이나 외교 서비스의 경우 국민 중 어느 개인이 그 혜택을 보지 않겠다고 하여 자기만 배제될 수는 없다. 또 공급자인 정부가 세금 체납자 등 그 대가를 지불하지 않은 사람을 배제할 수도 없으며 이러한 특성을 비배제성(non-excludability)이라고 한다. 공공재의 또 다른 특성은 어느 개인이 소비하는 서비스의 양이 다른 개인이 소비하는 서비스의 양에 영향을 미치지 않는다는 것이며, 이를 비경합성(non-rivalry)이라고 한다.
이러한 특성 때문에 공공재는 시장경제체제 내에서 민간 부문에 의하여 공급되기 어려우며, 따라서 그 대부분을 정부가 재정활동을 통하여 공급하지 않을 수 없다. 행정 서비스나 사회간접자본 시설 등 공공재는 국내의 생산활동이나 국민 생활의 질 향상을 위한 기본적인 하부 구조로서 작용하며, 중장기적인 성장 잠재력을 배양하는 역할을 수행한다.
공공재가 아닌 경우에도 재화(서비스를 포함)의 성격에 따라 사회적으로 적정한 수준의 공급이 이루어지지 않는 경우가 있다. 예를 들어, 교육의 경우 교육받는 당사자가 편익을 얻을 뿐만 아니라 사회 전체적으로도 범죄 발생의 감소 등으로 편익을 누리게 되는데, 이처럼 개인의 어떤 재화에 대한 소비가 이들을 직접 소비하지 않는 사람들에게도 편익을 미치는 것을 외부경제(external economy)라고 한다.
반대로 생산 과정에서 유해 물질 배출 등 공해를 유발하는 물품 생산의 경우와 같이 사회 전체적으로 손실을 가져오는 경우도 있으며, 이를 외부불경제(external diseconomy)라고 한다.
이러한 사회적 편익․손실은 시장 가격에 충실히 반영되기 어려우며, 따라서 민간 생산자는 사회적으로 바람직한 양보다 더 적게 생산(외부경제의 경우)하거나 더 많이 생산(외부불경제의 경우)하게 된다.
따라서 정부는 교육 등 외부경제가 있는 재화의 공급에 대하여는 재정에서 보조금을 지급하거나 국공립 학교를 운영하는 등 직접 공급에 참여함으로써 그 재화의 공급을 늘리려 한다. 반대로 외부불경제가 있는 공해 산업에 대하여는 세금을 무겁게 매기는 등으로 산출량을 줄임으로써 사회 전체적으로 최적 공급량을 실현하려고 노력한다.
② 소득의 재분배
재화의 공급이 시장 기구를 통해 효율적으로 행해졌다고 해도, 사회 구성원간의 소득 분배까지 반드시 바람직하게 이루어진다는 보장은 없다. 따라서 소득 분배 과정에 정부가 개입하여 이를 조정할 필요가 있다.
시장경제체제에서 남보다 더 능력이 있거나 더 열심히 일하는 사람이 그만큼 더 보상을 받는 것은 당연하며, 이는 경제가 성장하여 가는 원동력으로 도 작용한다. 그러나 소득 분배가 지나치게 불평등하게 되면 실업자나 빈곤계층에 의한 사회문제 등 사회적 외부 비용을 초래하게 되므로 사회 전체의 입장에서 바람직하지 않다. 따라서 모든 국민이 최소한의 인간적인 삶을 누리고 더불어 함께 사는 사회를 만들기 위해 정부는 소득 재분배 과정에 개입하게 된다.
소득 재분배를 위하여 정부는,세입 면에 있어서 소득세,상속세 등에 대해 누진세율을 적용함으로써 고소득자의 세부담을 저소득자에 비해 무겁게 하고 있다.세출 면에서는 사회보장 제도 등 사회안전망 구축,의무 교육에 대한 지원, 저소득 계층의 주택 공급 등을 통하여 사회적 취약 계층을 지원하고 있다. 이렇게 함으로써 저소득자에게는 본인이 부담하는 세금 이상의 공공서비스를 제공하고 고소득자에게는 그 반대로 함으로써 재정에서 국민계층간 소득의 불균형을 일부 보완하는 기능을 수행한다.
③ 경제의 안정화
개방경제에서 국민경제의 총수요는 가계의 소비 수요, 기업의 투자 수요, 정부의 지출 수요,그리고 순수출 수요의 합으로 이루어지는데,총수요의 크기는 주기적으로 변동하는 경향이 있다. 따라서 거시경제의 운영에 있어 총수요를 조절함으로써 경제의 안정화를 도모하는 것이 중요한 정부의 역할 중의 하나라고 할 수 있다.
우선은 정부가 의도적으로 개입하지 않더라도 총수요가 과다할 때에는 이를 억제해 주고,부족할 때는 보충해 주는 제도적인 장치가 있는데,이를 재정의 자동안정장치(built-in stabilizer)라고 한다.
예를 들면, 누진세율 구조를 갖는 소득세의 경우 경기가 호황일 때는 민간의 소득이 높아지게 되고 그에 따라 높은 소득세율을 적용 받게 되므로 소득세액의 증가율이 소득 증가율보다 크게 되고, 이에 따라 가처분 소득의 증가는 총소득의 증가보다 훨씬 작아져, 결과적으로 소비의 증가가 소득의 증가보다 낮은 수준에서 억제된다. 반면에 불황일 때에는 소득이 낮아져 낮은 소득세율이 적용되므로 소득과 소비의 감소도 줄어든다. 또한 재정지출의 면에서 예를 들어보면, 고용보험의 경우 경제에 심각한 불황이 있으면 실업자가 많아지고 이에 따라 실업수당의 지급도 늘어나 총수요를 진작시키는 데 도움을 주게 된다.
정부가 운영할 수 있는 거시경제정책 수단에는 재정 이외에도 금융, 외환 등이 있으며, 이러한 정책 수단 간에는 연계성을 가지고 운영되는 것이 보다 효과적이다.우리 경제가 개방화되면서 금융*외환시장은 국제 여건에 크게 영향을 받아 정책 운영의 폭이 점점 더 제약받게 되므로 거시경제정책 수단으로서의 재정의 중요성은 점차 커지고 있다.
이에 따라 정부는 과거에 비해 재정을 경제 안정화를 위한 중요한 수단으로 보다 빈번하게 활용한다. 총수요의 부족으로 경기 침체와 실업이 우려되는 경우 세금감면을 통해 민간 수요를 증가 시키거나 직접 정부 지출을 늘려 부족한 총수요를 보전할 수 있다. 총수요를 보전하기 위해 국채 발행 등에 의해 정부 지출을 늘릴 경우 재정적자가 발생되며 우리의 경우 1998년에 1983년 이후 15년만에 적자재정을 편성하게 되었다. 반대로 총수요가 과다하여 인플레이션이 우려되는 경우에는 세율을 인상하거나 정부 지출을 줄여 총수요를 억제하게 된다.
3. 재정정책이란
재정정책이란 재정활동이 국민경제에 미치는 다양한 효과를 고려하여 여러 가지 정책 목표의 달성을 위해 재정의 규모와 구성을 의도적으로 조절하는 행위를 말한다.
물론 정부는 정책 목표의 달성을 위하여 재정정책만을 운용하는 것은 아니며, 재정정책은 금융 및 외환정책,산업 정책, 노동정책, 무역정책 등 여타의 여러 정책 수단과 연계하여 정부가 수행하는 정책 조합 중의 하나로서 운용된다.
정부는 재정정책을 통하여 고용과 물가의 안정 및 국제수지 균형 등 경제의 안정을 유지하고,지속적이고 안정적인 성장 기반의 조성,소득의 재분배, 사회복지 증진 등 다양한 정책 목표를 달성하려고 한다.
이러한 정책 목표의 달성을 위하여 정부는 수입과 관련하여서는 세금․ 벌과금의 신설 또는 폐지,세율 또는 과세 대상의 조정,국채 발행 및 정부 보유 주식 매각규모의 조정,수수료율 조정 등의 수단을,그리고 지출과 관련하여서는 전체 재정규모의 조정,지원 대상․규모의 조정,지원 체계의 개선 등 다양한 정책 수단을 활용하고 있다.
경제정책이 대부분 그러하듯이 재정정책도 정책 목표간에 상충(trade-off)되는 경우가 많다. 고용이나 성장을 높일 목적으로 총수요를 확대하는 팽창정책을 운용하다 보면 물가안정을 저해하기 쉬우며, 그렇다고 물가안정을 위하여 긴축재정 등으로 총수요를 억제하다 보면 성장이나 고용 수준이 적정 수준 이하로 떨어질 가능성이 커진다. 국민 복지 확충에 지나치게 치중할 경우 소득 분배는 더 평등해지겠지만 경제성장의 원동력이라 할 수 있는 기업의 활력과 근로 의욕을 저해할 수 있다.
정책결정은 이러한 상충 관계에 있는 정책 목표들을 적절히 조합하는 선택의 문제라고 할 수 있으며, 국민 모두를 만족시킬 수 있는 정책을 만드는 것은 매우 어려운 일이다. 따라서 단기적인 편익보다는 중장기적인 국가 발전을 염두에 두고, 개인이나 집단의 이익보다는 국민 전체의 공익을 우선시하여 정책을 판단하는 것이 중요하다.