土地補償과 評價法 理論의 發展과 課題

土地補償과 評價法 理論의 發展과 課題

이 선 영 | 법학박사·감정평가사, 동의대 법정대 행정대학원 강사, 태평양감정평가법인

1. 土地補償과 評價法의 發展

가. 土地補償法制의 변천

토지보상법이라 하면 실정법상 單行法으로 존재하는 것도 아니고 法典形式을 갖춘 것도 아닌 토지보상에 관한 모든 법을 총칭하는 개념이다. 형식상으로 국회에서 제정한 법률 뿐만 아니라 行政立法 및 훈령까지도 포함되며, 내용상으로는 토지보상에 있어서의 法律關係나 토지보상 의 범위·기준·방법 및 절차 등에 관한 법을 말한다.
헌법 제23조 제3항은 재산권 침해에 대한 보상은 「法律」로서 하되 「正當한 補償」을 지급하도록 하고 있는데, 이 는 재산권 침해에 대한 보상내용은 원칙적으로 입법자의 입법재량의 범위로 하고 다만, 正當補償의 해석은 법률에 위임하지 않고 헌법이론의 범주에 속함을 의미한다.  따라서 토지보상법에서의 보상내용이나 제한의 규정은 헌법상 正當補償 情神을 충족시켜야 하고, 그 정신을 충족시키지 못하는 법률의 규정내용은 위헌이 될 수 밖에 없다. 토지 보상법은 이와 같이 헌법상 재산권이나 정당보상 이론과 함께 해석되고 동일한 지위에서 논의되어야 할 基本法的 性質을 가지는 것이다.
토지보상법제는 헌법의 규정내용 과는 관계없이 독자적으로 많은 변천을 가져왔다. 즉, 1948년 7월 建國憲法 제15조 제3항은 「공공필요에 의하여 국민의 재산권을 收用·使用·制限함은 법률이 정하는 바 에 의하여 相當한 補償을 지급함으로써 행한다」라고 하였는데 이 규정하에서 1949년 6월 21일 법률 제31호로 沒收農地의 보상과 평가에 관한 규정을 둔 農地改革法이, 19 62년 1월 15일 법률 제956호로 土地收用法이, 1962년 11월 12일 건설부훈령 제5호로 댐建設水沒地區用地買收및損失補償要綱」이 각각 제정되었다.
5.16혁명으로 개정된 1962년 12월의 제3공화국 헌법 제20조 제3항은 「공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한은 법률로써 하되 正當한 補償을 지급하여야 한다」라고 하였고, 이 규정 하에서 1971년 1월 19일 법률 제2293호로 토지수용법을 개정하여 공공사업지구내에 地價告示制를 시행하고, 같은해 11월 5일 건설부훈령 제195호로 건설사업용지보상규 정이 제정되었다.
그리고, 이른바 維新憲法이라 일컬어지는 1972년 12월의 제4공화국 헌법 제20조 제3항은 「공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그 보상 의 기준과 방법은 법률로 정한다」라고 하여 이 규정하에서 同年 12월 31일 법률 제2408호로 국토이용관리법을 제정하여 처음으로 토지평가사 자격제도를 시행함과 동시 토지수용법상의 지가고시제를 基準地價告示制로 전환하였다. 또, 1975년 9월 1일 건설부훈령 제304호로 종전의 건설사업용지보상규정을 「公共事業用地補償規程」으로 고치고, 이와는 별도로 1976년 4월 13일 농수산부훈령 제347호로 사업용지보상규정이 제정되기도 했다. 이러한 제훈령은 1975년 12월 31일 公共用地의取得및損失補償에 관한特例法의 제정으로 폐지되거나 그 효력이 상실되었다. 동법에 근거하여 일정한 자격을 받은 자에게 공공용지 또는 손실보상평가권을 부여하고, 1977년 3월 21일 건설 부훈령 제184호로 「公共用地의補償評價基準에관한規則」이 제정되기도 했다.
1980년 10월 박정희 대통령의 시해사건을 계기로 개정된 제5공화국 헌법 제22조 제3항이 나 이른바 6.29민주화 선언의 형태로 개정된 1987년 10월의 제6공화국 헌법 제23조 제3항 하에서도 이에 영향을 받은 토지평가법의 제정이나 개정사항은 특별히 찾아볼 수 없다.
이와같이 토지보상법제는 헌법의 규정내용에 크게 영향을 받음이 없이 독자적으로 변천되어 왔으며, 특히 손실보상의 종류, 평가기준·방법 등은 주로 하위법규 에 포괄적으로 위임되거나 訓令을 중심으로 발전하여 왔다.

나. 土地補償法制의 硏究課題

토지보상은 適法한 土地財産權의 침해, 법률에 의한 보상, 정당한 보상 등을 요건으로 하며, 토지재산권의 수용·사용·제한 등을 그 원인으로 한다. 토지보상법은 토지보상요건이나 원인을 중심으로 그 내용이 규정되지만, 가장 중요한 것은 수용· 사용할 토지의 適正價格이나 토지의 수용·사용 또는 제한에 따른 損失額을 어떠한 기준·방법 및 절차로서 평가할 것인가 하는 것이다.
역사적으로 보면 토지보상법 이론 은 土地評價法 이론과 밀접한 관계에 있고, 正當한 補償 이론은 감정평가 이론을 배경으로 하고 있다. 특히 우리 나라의 경우 감정평가업자에게 손실보상액을 평가할 권 한을 법적으로 부여함으로써 정당한 보상과 감정평가 이론과의 관계는 더욱 밀접하게 되었다.
토지보상법제 연구는 1970년대 초까지만 해도 행정법상 公用收用이나 損失 補償 이론의 한정적인 범위에서 벗어나지 못했으며, 급격한 제도변화에 적절히 대응하지 못했다. 그러나, 실무를 중심으로 하여 1974년 2월 김경열 저 「土地公法」이 나오 고, 1978년 10월 정태경 저 「用地補償實務」가 나오면서 학계와 실무계에서는 토지보상에 관한 관심을 갖기 시작했다.
1985년 8월 필자가 처음으로 토지수용, 손실보상, 부동산평가 등을 내용으로 한 「土地收用과 補償法論」이란 단행본을 내어 토지수용과 손실 보상에 관한 많은 문제제기와 연구방향을 제시한 바 있고, 그 후 이 책은 1997 년 5월까지 12년 동안에 일곱차례 改稿·보완하여 지금에 이르고 있다. 이제 토지수용과 보상에 관한 많은 著書와 論文을 쉽게 접할 수 있게 되었으며, 이는 토지보상법 이 론이 발전해 가는 과정이라고 할 수 있을 것이다.
토지보상은 항상 土地收用을 원인으로 하고 土地評價에 의하여 실현되며, 이는 토지재산권 보장이나 정당보상과 같은 헌법정신을 떠나서 생각할 수 없다 함이 공통적인 견해이다. 따라서, 향후 土地補償法制도 이러한 기조위에서 연구되어야 할 과제이다. 필자가 土地價値權과 土地評價權(또는 鑑定評價權) 이론을 내세우고, 土地補償法律主義를 강조하는 이유도 이 때문이다.  
 
2. 土地補償과 評價制度의 根據

수용토지의 보상과 그 토지의 평가에 대한 制度的 根 據는 어디에 있는가. 이는 의문의 여지 없이 헌법 제23조에서 규정하고 있는 財産權 保障과 正當한 補償에서 찾아 볼 수 있다. 토지보상과 토지평가의 제도적 근거를 새삼스 럽게 찾는 이유는 兩制度의 관계를 체계적으로 구분하여 이를 토대로 새로운 연구방향을 모색하고 그 방향키로 삼아 보고자 하는 것이다.

가. 土地財産權 保障의 二元的 槪念

토지보상과 그 평가제도는 土地財産權 保障의 二元的 槪念에서 그 근거를 찾아 볼 수 있다.
토지재산권 보장의 2원적 개념이라 함은 토지재산권의 實體的 權利 그 자체 의 存續과 그 재산권의 價値를 동시에 보장함을 의미하는 것이다. 다시 말하면, 재산권의 存續保障과 價値保障 개념을 재산권 보장의 2원적 개념이라 한다.
토지재산권의 존속보장은 公共必要에 의하지 않고는 이를 박탈·제한당함이 없이 토지의 소유·이용·수익·처분 등 그 자체의 존속을 보장함을 의미한다. 이에 대해 價値保障은 공공필 요에 의해 재산권이 박탈·제한되더라도 소유토지의 정당한 가치가 향유되도록 보장함을 의미한다. 이러한 가치보장이 없는 재산권의 박탈은 정당화될 수 없고, 토지소유자 는 이에 근거하여 소유토지의 정당한 가치를 향유할 권리 즉 土地價値權을 가지게 되는 것이다.
따라서, 국가는 土地價値權 保障을 위한 立法義務를 지게 되고, 이에 필요한 조치를 강구할 의무를 지게 된다. 토지평가제도 특히 鑑定評價制度는 감정평가 기준·방법 및 절차 등의 내용으로 보아 土地價値權 保障을 위한 제도적 조치로 채택할 수 있고, 감정평가에 의한 正常價格을 정당한 보상의 기준으로 삼을 수 있다. 다시 말하면 土地價値權은 적어도 감정평가에 의한 정상가격 수준을 보장받을 수 있는 권리이며 , 그 수준을 미달하는 토지보상은 正當한 補償이 될 수 없고, 이 경우 토지소유자는 土地價値權의 效力인 손실보상청구권을 행사할 수 있는 것이다.
이와 같이 토지보상과 그 평가제도는 토지재산권의 가치보장을 규정한 헌법 제23조 제1항에 근거한다고 볼 수 있다. 財産權 保障의 二元的 槪念을 표로 나타내어 보면 다음과 같다.

나. 土地價値權의 制限과 正當한 補償

토지가치의 척도는 토지거래가격이나 時價가 원칙이다. 따라서, 私的 自治의 原理上 토지의 거래가격이나 시가수준을 土地價値權의 내용으 로 함은 가장 理想的이라 할 수 있다.
그러나, 현실적으로 거래가격이나 시가는 불합리하게 형성되거나 偶然的 開發利益이 반영되어 형성되는 수가 많기 때문에 그것을 전 부 토지가치권의 내용으로 삼을 수 없다. 다시 말하면 토지가치권도 다른 권리나 자유와 마찬가지로 일정한 제한을 받게 되며, 다만 이 경우에도 土地價値權의 본질적인 내 용이라 할 수 있는 정상가격 즉 토지의 정상적인 거래가격이나 시가수준이 보장되지 않으면 아니된다. 결국 수용토지의 정당한 보상은 土地價値權의 制限 法理에 근거를 두 고 있다고 볼 수 있다.
토지가치권의 제한근거에 대하여는 헌법이나 민법에서 찾아 볼 수 있다. 즉, 헌법 제23조 제2항은 財産權 行使의 公共福利에의 適合義務를 규정하고 있는데, 이에 근거하여 토지소유자는 공공복리에 적합한 契約 내지 適正地價 形成義務를 부담하게 된다. 그리고, 민법 제103조 및 제104조는 거래동기·목적이나 거래당사 자의 능력 등이 사회질서에 위반되거나 불공정한 때에는 法律行爲 그 자체를 無效로 하고, 제109조 및 제110조는 법률행위가 착오 또는 사기·강박에 의하여 이루어진 때에 는 그것을 取消할 수 있도록 하여 개인에게 간접적으로 適正地價 形成義務를 지우고 있다.
이러한 제규정은 역시 불합리하게 형성된 거래가격이나 시가는 法秩序에서 허용 되지 않고 그것을 개인의 권리로 보호되지 않는다는 취지로 해석된다. 토지거래가 무효 또는 취소될 수 있을 만큼 거래가격이나 時價가 불합리하게 형성되었는지는 法院이 판단하겠지만 鑑定評價制度下에서도 事情補正이라 하여 이러한 원리가 적용되고 있음은 주목할 일이다.
헌법재판소는 수용토지에 대한 正當한 補償의 의미를 「客觀的 價値로서 평가된 가격」이라 하고, “그 객관적 가치는 소유자가 갖는 주관적 가치, 투기적 성격을 띠고 우연히 결정된 거래가격, 흔히 불리우는 呼價, 객관적 가치의 증가 에 기여하지 못한 투자비용, 토지 등을 특별한 용도에 사용할 것을 전제로한 가격 등은 배제된다”라고 하여 토지가치권의 제한 내지 정당한 보상의 범위를 분명히 했다.
이와같이 수용토지의 보상은 정당하여야 하고, 그 정당한 보상은 土地價値權의 制限 法理에서 이론적 근거를 찾아 볼 수 있는 것이다.

다. 土地補償評價權과 適正價格

토지평가라 하면 토지의 가치를 화폐단위로 나타내는 사실적 작용, 즉, 地價形成行爲를 말하지만 그 평가주체·목적·방법 등이나 경제적 가치성 판단 유무에 따라서 형 식적 평가와 실질적 평가로 구분되며, 토지의 경제적 가치성을 판단하는 鑑定評價는 실질적 평가의 대표적인 예이다.
토지평가와 관련하여 地價公示및土地등의評價에 관한法律(이하 ‘地公法’이라 한다) 제13조는 “감정평가사는 타인의 의뢰에 의하여 토지등을 감정평가함을 그 직무로 한다”라고 하여 감정평가주체(감정평가사)와 鑑 定評價權에 관한 규정을 두고 있다.
여기서 감정평가권이 감정평가업의 자유에 근거한 個人的 公權인지, 아니면 토지재산권의 가치보장에 근거한 國家的 公權인지가 문제가 된다. 전자는 감정평가업자와 감정평가의뢰자와의 관계인 반면, 후자는 감정평가주체와 토지소유자와의 관계가 된다. 地公法이 감정평가사에게 감정평가업자로서의 지 위와 감정평가주체로서의 지위 등 두 地位를 가질 수 있게 한 결과 이러한 해석이 가능한 것이다.
감정평가주체는 그 의뢰목적과는 관계없이 토지의 정상가격이 어떠한지 를 판단·결정하는데 그치고 감정평가업자와는 별개의 지위이다. 그러므로 鑑定評價權은 토지가치권 보장을 위해 국가가 개인에게 그 權限을 委託한 公權이라 할 수 있다. 이에 근거하여 감정평가주체는 감정평가업 요건을 갖추게 되면 타인소유의 토지등을 감정평가할 권한을 가지게 된다. 엄격히 말해서 감정평가는 감정평가업자가 하는 것이 아니라 감정평가주체가 하는 것이다.
그리고, 公共用地의取得및損失補償에관한特例法(이하 ‘公特法’이라 한다) 제4조의 위임과 같은법시행령 제2조의10 제8항은 토지등 보상액의 평가는 2인이상의 감정평가업자가 행하고, 보상액의 산정은 그 평가액의 산술평균치를 기준으로 하도록 하고 있으며, 토지수용법 제57조의 2는 수용토지의 보상액 평가에 이 규정을 준용하고 있다. 감정평가업자는 이에 근거하여 土地補償評價權을 가지게 된다. 감정평가업자는 地公法의 규정만으로도 토지보상평가권을 가진다고 볼 수 있으나 公特法에서 특별히 이를 규정하는 이유는 토지보상평가의 특수성 때문이라 할 수 있고, 이 밖에 감정평가제도가 토지재산권의 가치보장 목적보다는 감정평가의뢰자 의 의뢰목적을 충족시키기 위해 필요한 제도로 인식하고 그렇게 운영되고 있는 것도 그 이유가 된다.
감정평가제도가 토지재산권의 가치보장 목적을 위한 제도로 운영되건 , 감정평가의뢰자의 의뢰목적을 충족시키기 위한 제도로 운영되건 감정평가의 궁극적인 목적은 토지의 正常價格을 형성시키는데 있고, 이를 위해 鑑定評價權은 행사되는 것 이다. 그러나, 어느 방향으로 제도운영이 되느냐에 따라서 正常價格의 槪念이 달라질 수 있다. 예컨대, 公法上 個別的 制限을 받는 토지를 평가함에 있어서 전자를 위한 제도 로 운영된다면 보상·담보·경매·과세 등 의뢰목적과는 관계없이 그 제한이 없는 상태대로 평가한 가격을 정상가격이라 할 것이고, 이에 대해 후자를 위한 제도로 운영된 다면 그 의뢰목적에 따라서 보상에 있어서는 그 제한이 없는 상태대로, 그 외 담보·경매·과세 등에 있어서는 의뢰자의 安全性·便宜性 등을 위해 그 제한상태대로 각각 평가한 가격을 정상가격이라 할 수 있는 것과 같다.
이와같이 토지보상과 그 평가제도는 감정평가업자에게 土地補償評價權을 부여하고 토지의 정상가격(公特法이나 토지 수용법은 이를 適正價格이라 한다)을 평가하게 함으로써 이제 토지보상평가 이론도 감정평가이론의 범주에서 논의할 수 있게 되었다. 즉, 토지보상평가권이나 토지보상평 가의 요건·행위 등에 대한 법률적 검토를 하지 않으면 아니되는 것이다.
토지보상평가권은 감정평가권과 마찬가지로 鑑定評價契約이나 委任에 의한 효과가 아니라 법률 에 의한 직접적인 효과로서 이는 국가로부터 수탁된 것이라 할 수 있다. 그리고 土地補償評價行爲 역시 그 자체만으로는 어떠한 公·私法上의 法律效果가 발생하지 않고 보 상협의 또는 수용재결시에 비로소 그 효력이 발생하는 하나의 事實行爲이고, 법률행위나 행정행위와는 달리 단순히 토지의 정상가격이 어떠한지를 판단하여 선언하는데 그 치는 準司法的 行爲와 같은 성질을 가지는 것이다.
또한, 토지보상평가행위는 그 效力에 있어서 拘束力은 없지만 배후에 그 구속력이 사실상 잠재하여 있다함은 감정평가행 위의 효력과 다를 바 없다 하겠다.  
 
3. 土地補償法律主義의 內容

헌법 제23조 제3항은 토지재산권의 실체적 권리의 침해 뿐만 아니라 그 侵害에 대한 補償도 法律에 의 하도록 하고 있다. 이를 土地補償法律主義라 한다. 현대사회에서 토지보상법률주의가 특히 강조되는 이유는 토지재산권의 침해에 대한 補償은 토지 재산권의 가치보장 이념 이 될 뿐만 아니라 法治國家 原理가 실현될 수 있기 때문이다. 이는 국가의 刑罰權이 罪刑法定主義에 의하여, 課稅權이 租稅法律主義에 의하여 각각 행사되는 것과 마찬가지로 土地收用權이 土地補償法律主義의 전제하에서 행사되는 것은 법체계상 당연한 일이라 할 수 있다.
토지보상법률주의라 함은 土地收用이 正當化 될 수 있는 土地補償의 내용을 미리 법률로서 명확하게 규정해 두고자 하는 것이다. 그렇게 함으로써 일반국민이 토지보상에 관한 法的安定性을 기할 수 있고 토지보상의 내용에 대한 예측가능성 을 가질 수 있다. 이는 다시 損失補償法定主義와 損失評價要件法律主義로 파생된다.

가. 損失補償法定主義

「損失있으면 補償있고, 法律없으면 補償없다」는 원칙, 즉 어떠한 손실에 대하여 어떠한 보상을 할 것인가를 미리 법률로 규정해 두는 것을 손실보상법정주의라 한다. 이는 손실보상대상(이를 ‘損補對象’이라 한다)을 법률로 정 해야 할 뿐만 아니라 損補對象이 법률로 정해졌다 하더라도 그 규정내용이 명확하여야 함을 의미한다. 손보대상은 크게 對物補償과 生活補償으로 구분되고, 對物補償은 다 시 代價補償(토지의 적정가격 또는 지장물의 取得價格 등)과 협의의 損失補償(이전비, 영업이익의 감소 등)으로 구분할 수 있다.
代價補償은 재산권의 수용에 따른 수용토지 그 자체와의 교환적 성질일 뿐이며 다른 지역에서 수용토지와 동일 또는 유사한 토지를 다시 취득할 수 있게 하는 즉, 代土可能한 원상유지·회복적 성질이 아니다. 이에 대해 협의의 損失補償은 실제 입은 손실 즉, 實損의 塡補를 목적으로 하는 것이어서 實損 이상의 이익을 취득하게 하는 것은 손실보상 취지에 반하게 된다.
그리고, 生活補 償은 對物補償처럼 재산상의 가치나 손실에 중점을 두는 것이 아니라 收用 이전의 생활상태를 유지·회복시키는데 중점을 두는 것이다. 따라서, 생활보상은 종전의 생활상 태 이상의 수준이 되도록 요구되는 것도 아니고 그 이하가 되어서도 아니된다. 즉 生活維持補償이 원칙이다.
이와같이 損補對象은 여러 유형으로 분류될 수 있으며 법률에 서 직접 규정되는 수도 있지만 대부분 법률의 위임에 의하여, 또는 下位法에서 독자적으로 규정하고 있다. 이는 진정한 損失補償法定主義라 할 수 없다. 특히, 生活補償은 福利國家 이념의 도입이라 할 수 있기 때문에 그 유형은 국가가 선택해야 할 法律事項인 것이다.
손실보상법정주의는 損補對象이 법정되었다 하여 그것만으로는 달성될 수 없다. 損補對象의 취지나 규정내용은 一義的이고 명확하여야 하며, 가급적 그 규정내용의 해석·적용에 異見의 여지가 없도록 손보대상의 개념요소가 구체적이고 확정 적이지 않으면 아니된다. 손보대상에 관한 규정의 해석·적용이 多義的이고 不確定的이면 그것은 損補對象이 법정되지 않고 白地委化한 것과 다름없는 결과가 초래되어 손 실보상법정주의를 유명무실하게 할 수 있다.

나. 損失評價要件法律主義

公特法이나 토지수용법은 損補對象 여부는 사업시행자가 판단·결정하고 그 손보대상물건에 대한 평가는 감정평가업자가 하도록 하고 있다. 즉, 損補對象 決定權과 損補對象 評價權을 각각 구별하고 있는 것이다. 여기서, 손보대상물건의 평가기준·방법 및 절차 등 요 건은 법률로서 정한다는 원칙을 損失評價要件 法律主義라 한다.
公特法 제4조와 토지수용법 제46조 내지 제56조에서는 손보대상물건에 대한 適正價格 또는 損失額을 보 상하도록 규정하고 있으나 그 평가기준·방법 및 절차에 관하여는 거의 公特法施行規則에서 규정하고 있다. 공특법시행규칙은 公特法이나 공특법시행령이 위임한 범위내 에서 그 시행을 위하여 필요한 내용이 규정되는 것이 원칙이지만 이의 범위를 초과한 法律事項이 발견되고 있음은 주목할 일이다.
손실평가요건 법률주의는 다시 적정가 격 평가요건과 實損額 評價要件으로 구분할 수 있다. 적정가격 평가요건은 손보대상 중 代價補償의 목적물에 적용되는 것이고 실손액 평가요건은 손실보상의 목적물에 적용되는 것이다.
수용토지의 적정가격은 土地價値權의 내용이 될 수 있기 때문에 수용토지의 평가액이 적정가격에 미달하게 되면 이는 土地價値權의 침해라 할 수 있고, 토지소유자는 土地價値權의 效力으로서 그 적정가격의 미달부분 만큼의 손실을 증액청구할 수 있다. 그러나, 그 적정성 여부의 판단은 용이하지 않다. 그 판단은 토지의 적정가격 개념정의, 적정가격 평가기준·방법 및 절차 등의 핵심적 내용을 법률로 규정하여 이를 논리적으로 해석·적용할 수 있는 立法體系下에서 가능하다 할 것이다.
그리고, 實損額 評價要件은 손보대상물건의 교환가치의 평가요건이 아니라 그 사용·수익상 실제 발생한 실손액의 평가요건이며, 지가하락 손실, 지장물의 이전비, 영업 이익의 감소 등을 그 예로 들 수 있다. 이러한 실손액의 평가요건 역시 법률로 정해지지 않으면 아니된다.
損失評價要件 法律主義가 특히 강조되는 이유는 비록 토지보상 평가법이 일반인·평균인을 대상으로 하지 않고 토지평가주체에 대하여 적용되는 것이지만, 토지보상평가법은 토지보상평가주체에 대한 내부관계를 규율하는 것이 아니 라 사회구성원이 토지보상평가법의 내용을 승인하고 동시에 이를 준수하여야 할 社會規範的 要素가 있기 때문이다.  
 
4. 土地補償評價要件과 法的 課題

가. 土地補償評價基準

公特法 제4조, 토지수용법 제46조 제2항 제1호 및 제3항은 地公法에 의한 標準地 公示地價를 토지보상평가기준으로 하되 그 공시지가는 사업인정고시일 전의 공 시기준일(1월 1일)로 한 공시지가를 기준으로 하도록 하고 있다. 토지보상평가기준의 변천사항을 보면 앞의 표와 같다.
이와같이 토지보상평가기준은 거래가격→거래가격 및 고시가격→거래가격 및 기준지가→거래가격 및 공시지가→공시지가로 변천하여 왔으며, 현행법 취지는 원칙적으로 공시지가를 토지보상평가기준으로 하고 있다.  다만, 公特法施行規則 제3조에서는 부동산평가 3방법의 적용을 허용하고 있으므로 公示地價를 기준으로 한 평가가격이 부적정하다고 판단될 때에는 토지의 거래가격·수 익가격·복성가격 등도 보충적으로 토지보상평가기준으로 삼을 수 있다고 해석된다.
표준지 공시지가는 토지보상평가기준으로서의 핵심적 요건이다. 그런데, 이 공시지가 는 표준지의 適正價格으로 평가·공시되지만 이를 토지보상평가기준으로 삼는 데는 법적 문제점을 안고 있다. 즉, 토지수용법 제46조 제3항은 재결당시가 아닌 事業認定告 示日 前의 시점을 기준으로 한 공시지가를 토지보상평가기준으로 하도록 하고 있으므로 공시지가에는 공공사업으로 인한 開發利益이 반영되어 있는 것으로 해석되고, 또 공시지가 표준지가 公法上 事業的 制限을 받는 경우에는 그 제한상태대로 평가하도록 하고 있는 점등을 미루어 보면 이는 토지보상평가 원칙인 適正價格 개념과는 차이가 있다.
투기적 거래가격의 反社會性이나 開發利益 社會歸屬의 타당성은 이미 국민적 합의나 공감대 형성이 있었다고 볼 수 있고, 공법상 개별적·사업적 제한은 토지 소유자의 受忍義務가 아니라고 볼 수 있는데 이와같은 기준으로 평가된 표준지 공시지가를 적정가격이라 한다던가 이를 土地去來의 指標로 삼게 하는 것이 타당한지는 의문이다.
따라서, 표준지 공시지가를 그에 대한 아무런 보정없이 토지보상평가기준으로 삼기 위해서는 그 평가기준·방법의 개선이 요구되고 토지보상평가 원칙인 적정가 격 개념과 일치시킬 필요가 있다. 왜냐하면, 표준지가 공시제도는 감정평가제도나 개별공시지가 산정제도와 같은 특정제도의 운영을 위해서 보다는 신뢰성 있는 適正地價 水準을 공시하여 명실공히 토지거래의 지표가 되게 하는 목적이 더 중요하고 그것만으로 충분할 수 있기 때문이다.

나. 土地補償評價方法

토지수용법, 公特法, 국토이용관리법상의 토지보상평가방법의 변천사항을 보면 위의 표와 같다.
이와같이 토지보상평가방법은 수차 변천을 가져왔다. 특히, 1972년 12월 국토이용관리법 제정시에 는 基準地價를 기준한 토지보상평가에 참작할 사유를 당해 지역과 관계없는 지가변동율, 도매물가상승율로만 하였던 것을 1978년 12월 이후 인근토지의 正常去來價格, 기 타사항 등을 추가한 것을 보면 이 때 당시 地價上昇이나 그에 따른 補償抵抗이 얼마나 심각했던가를 알 수 있고, 또한 토지의 적정가격 보상개념의 설정에도 혼란이 있었 음을 알 수 있다. 1972년 12월 제정된 국토이용관리법 제29조 제2항에서의 基準地價를 기준한 토지보상평가방법은 현행 公示地價를 기준한 토지보상평가방법에 이어졌 다. 즉, 공시지가×지가변동율×품등비교(지역적·개별적 가격형성요인의 우열 비교)=시산가격(평가가격)으로 하는 산식은 원칙적으로 가격시점 당시 인근토지의 正常去 來價格의 참작을 부인하는 취지이므로 서로 큰 차이가 없는 것이다.
그러나, 현행 공특법시행규칙 제3조 제2항은 부동산감정평가 이론상의 評價3方法의 적용을 보충적으 로 허용하고 있다. 따라서, 공시지가에 의한 試算價格이 不適正하다고 판단되면 그 試算價格을 조정하거나 單價와 총액과의 관계를 분석하여 적정가격을 판단·결정할 수 있다고 해석된다. 특히 토지의 適正價格은 단가를 기준으로 판단되는 것이 아니라 총액을 기준으로 판단되는 것임을 유의할 필요가 있다. 왜냐하면 토지의 거래단위는 단 위면적(1㎡)이 아니라 1筆地 또는 1劃地가 원칙이기 때문이다.

다. 土地補償評價節次

토지수용법이나 公特法은 감정평가업자의 토지보상평가절차에 관한 사항을 특 별히 규정하고 있지 않다. 따라서 감정평가에관한규칙 제8조에 규정된 鑑定評價節次를 이에 준용할 수 있다.
토지보상평가절차는 법령에서 규정된 바는 없지만 감정평 가절차의 기본원칙과 마찬가지로 依賴物件評價原則, 職權調査主義, 當事者參加主義 등이 적용될 수 있을 것이다.  
 
5. 結語

수용토지의 보상은 정당하여야 한다. 현실적으로 어떠한 토지가격이 정당한 지는 토지보상평가 결과에 의존하고 있다. 토지의 正當한 補償은 土地收用權者의 義務이기도 하지만 土地價値權의 效力이기도 하다 . 다시 말하면 토지가치권은 토지의 정당한 가격을 향유할 권리인 만큼 토지보상이 正常價格에 미달하는 경우에 이는 토지가치권의 침해이므로 損失補償請求權으로서 그 침해를 구제받을 수 있는 것이다. 따라서, 토지보상이나 평가이론은 앞으로 土地價値權 理論을 중심으로 연구하고 그 제도운영이 되어야 할 것이 요구된다.
현행 토지보 상법 체계는 損補對象物件의 결정권자와 그 평가권자를 각각 달리한다. 즉, 전자는 사업시행자로서 토지 및 물건조서의 작성에 의하여 損補對象이 결정된다. 이에 대해 후 자는 감정평가업자로서 損補對象物件의 평가서에 의하여 손실보상액 기준이 결정된다. 향후 損補對象과 그 평가에 관한 이론은 이를 구분하여 연구할 과제이다.
그리고, 현행 공특법시행규칙에서 규정하고 있는 損補對象과 그 평가에 관한 규정 중 핵심적 내용은 土地補償法 체계로 전환하여 논리적으로 해석·적용할 수 있게 하여야 하겠 다. 그렇게 함으로써 行政權의 恣意的 補償制度 運營이나 法官의 專斷을 방지할 수 있고 法治國家 原理에 부응된다 할 것이다.