0021-5/1국유기업 개혁의 전망(1)제1절 개혁의 장애와 문제점

국유기업 개혁의 전망

제1절 개혁의 장애와 문제점

1. 국유기업 개혁범위의 불확실성

1) 문제의 소재

개혁의 대상으로서 국유기업의 의미를 파악하고 분명한 정의를 내리는 것은 개혁의 방향설정이나 개혁의 방법론상 대단히 중요한 일이다. 과연 개혁의 대상인 국유기업이란 무엇을 의미하며 그 범위는 어디까지인가? 사전적 의미로는 '국가가 소유하는 기업'라/고 해석이 되지만 개혁의 대상이 되는 국유기업을 단순히 사전적 의미로만 해석하여도 문제는 없는 것인가? 국유기업을 '국가가 소유하는 기업' 또는 사회주의 국가인 중국에서 그 체제의 이념에 따라 '전민소유제기업'[전 인민이 소유하는 기업]이라고 해석한다면 '국가'의 실체, 또는 '전민'의 실체는 무엇인가? '국가가 소유하는 기업'과 '정부가 소유하는 기업'의 의미는 어떻게 다른가? 전 인민을 대표하여 '정부가 관리'한다고 할 때, '정부'의 범위는 어디까지인가? 이러한 의문들은 중국의 경제학자들도 그 용어의 사용에 있어서 때때로 혼란을 일으키고 있는 문제들이며, 법률상 규정하여야 할 용어선택에서도 흔히 혼용되고 있기 때문에 국유기업의 개혁작업을 더욱 어렵게 하는 원인이 되고 있다.

개혁의 대상으로서 국유기업을 놓고 얘기할 때에 그 효율성의 저하를 가장 중요한 문제로 삼기 때문에 왜 효율성이 저하되고 있는가, 무엇을 개혁하여야 효율성을 높일 수 있는가, 어떻게 개혁하여야 효과적인가 하는 것이 개혁의 핵심이다. 효율성의 문제를 해결하기 위해서 한편에서는 현대기업의 관리제도상의 운영 면에 중점을 두어 '경영과 이익의 분배'를 합리적으로 해야 한다는 주장을 하고, 다른 한편에서는 경영문제 이전에 '재산권의 명확성' 문제, 즉 재산권제도의 개혁에 중점을 두어 이를 선행해서 해결하지 않으면 현대기업제도를 본격적으로 시행할 수 없다고도 한다. 이렇게 개혁대상으로서의 국유기업에 대한 의미부여에 있어서 두 가지의 관점이 있는데, 하나는 소유제의 관점, 즉 생산관계의 관점에서 국유기업의 개혁이 이루어져야 한다는 것이고 또 다른 하나는 소유권의 관점, 즉 재산권 점유의 관점에서 국유기업의 개혁이 이루어져야 한다는 것이다. 이 두 가지 관점은 국유기업의 문제를 보는 시각도 다르고 문제의 해결을 위한 방법의 제시도 다르며, 국유기업의 무엇을 개혁해야 하는가 하는 개혁의 중점도 서로 다르게 인식하고 있다.

2) 觀點上의 異見

소유제의 관점에서만 국유기업의 의미를 이해한다면 실제로 국유기업의 재산권에 대한 개혁은 대단히 간단한 작업이며 한편으로 전혀 의미가 없는 것처럼 보이기도 한다. 소유제의 관점에서는, 국유기업이 재산권의 소재가 불명확하여 그 권리행사에 문제가 있고 그것이 기업의 효율성 저하로 이어지기 때문에 개혁의 대상이 된다고 하면 국유기업을 주식제, 민영화, 사유화하는 것으로서 모든 문제가 해결된다는 것이다. 재산권 소재의 불명확 문제는 결국 국유재산의 최종소유주인 '전민'의 실체, 즉 구체화된 실체가 누구냐 하는 문제인데, 전민의 대표는 바로 전국인민대표대회로 이미 구체화되어 있기 때문에 국유기업의 최종소유권은 전국인민대표대회에 있다는 것이다. 다만 전국인민대표대회의 소유권행사가 현실적으로 어려울 것이므로 국유기업의 민영화 등을 통하여 권리행사를 쉽게 할 수 있도록 한다면 문제의 핵심인 '전민소유의 권리의 구체화' 문제는 해결되는 것이고, 국유기업의 개혁에 관한 진정한 문제의 핵심은 그 이후의 기업경영상의 문제라는 관점이다.

한편, 국유기업의 개혁을 소유권의 관점에서 보게되면 단순한 기업의 형질 변경, 즉 주식제로의 개조, 민영화, 혹은 사유화는 부차적인 문제로써 근본적으로 국유기업의 재산권의 명확성과는 관계가 없다고 보고 있다. 재산권이 명확하게 구분된다는 의미는 국유기업의 자산소유자와 대표기구, 또 이에 상응하는 책임과 권리를 명확하게 하고 개혁체제는 물론 법제의 완비가 수반되어 진정한 정기분리의 기초를 확보하는 것을 말하는 것이지 단순히 형태만의 주식회사 등의 민영화를 통하여 국유기업을 개조한다해서 바로 개혁이 이루어지는 것은 아니라는 것이다. 소유제 관점에서 말하는 국유기업의 민영화, 사유화 등의 국유기업개조는 재산권의 명확성을 확보한 이후에 이루어지는 단순한 재산권의 재편, 또는 재산권의 이전문제에 불과하다고 보는 것이다. 또한 민영화된 국유기업은 국가가 그 경영상의 문제를 간섭할 이유가 전혀 없는 것이 이미 국유기업이 아니기 때문이라는 것이다. 이미 민영화된 국유기업, 즉 민간기업에 대해서 왜 국가가 '국유기업의 개혁'의 범주에 포함시켜야 하는지에 대해서도 의문을 표시하고 있는 것이다. 결국 소유권의 관점에서 이해하는 국유기업의 개혁은 재산권의 명확성 확보에 있다고 보는 것이다.

상술한 바와 같이 이 두 가지의 서로 다른 관점에서 보는 국유기업의 범위 및 개혁은 원래 따로 논의가 되어야 할 부분인데도 저술, 토론 등에서 종종 두 개의 개념을 독립된 개념으로 보지 않고 한꺼번에 다룸으로써 정부나 경제학자들이 국유기업의 개혁방향을 설정할 때에 혼란을 야기하고도 하고, 개혁의 방법론에서도 하나의 명제를 놓고 서로 다른 각도에서 전혀 다른 방향으로 토론을 벌이는 경우가 발생하기도 한다. 결국 중국정부가 국유기업의 개혁에 관한 정책의 수립과 집행에 있어서 개혁이라는 명제를 다룰 때에는 먼저 그 재산권의 명확성에 대해서 일차적으로 분명히 한 후에 국유기업의 개혁과 현대기업의 경영방법에 관한 토론이 이루어져야 할 것이다.

2. 정치체제와 관련한 문제

정치체제와 관련된 가장 기본적인 문제로서, '先富論'의 문제와 '地域隔差'를 들 수 있다. 전통적인 사회주의 체제하에서의 평균주의를 탈피하여 '먼저 잘사는 인민도 있을 수 있는' 경제체제로 변화해 나가는 과정에서, 현 사회주의 체제의 중국정부가 언젠가는 해결해야 할 가장 기본적인 문제는 바로 이 소득격차라 할 수 있다. 이른바 '先富論'은, 개혁 이전에 국유기업의 운영상 가장 흔히 지적되었던 비능률의 표상인 '三鐵'체제와 '均富論'을 탈피하여 기업의 활성화와 생산성 향상의 동기부여 방책으로 국유기업에서 광범위하게 도입하고 있는 자본주의적 소득분배 방식의 결과인데, '결국에는 다함께 잘 살게 되는 사회'를 지향하면서도 우선 전개되는 소득의 불평등, 즉 비사회주의적인 경제제도의 운영이 인민들의 '정신문명 건설'에 어떠한 영향을 미칠지 심각히 고려해야 할 사항이다. 이미 희박해진 평등사회의 개념, 사회주의의 몰락과 혁명세대의 은퇴, 중국공산당원들의 사상오염과 부패, 신세대들의 서구 지향적인 사고방식, '三陪小姐의 등장'과 '向錢看'의 유행 등 연일 신문을 장식하고 있는 '정신문명의 오염'은 경제성장의 이면에서 피어오르는 중국의 또 하나의 얼굴인데, 전통적인 국유기업을 자본주의 체제의 발전된 현대기업으로 개혁해 나가는 과정에서 도도한 자본주의의 물결을 어떻게 피해나가야 할 지가 국유기업의 개혁상의 또 하나의 관건인 것이다.

'先富論'과 함께 해결해야 할 것은 '地域隔差'의 문제이다. '先富論'이 계층간에 야기되는 문제라 한다면 '地域隔差'는 말 그대로 지역간에 차별 없는 공동의 富를 이룰 수 있느냐의 문제이다. 개혁·개방이전의 문제로서 지역간에 보유하고 있는 자원의 차이는 어찌할 수 없는 문제라 하더라도, 문제는 거주지역이 통제되고 있는 현 제도아래에서의 보유자원의 차이는 문제를 야기하는 것이다. 국가통제에 의해 자원의 배분이 이루어질 때는 보유자원의 차이가 인위적으로 조정될 수 있지만 이미 보유자원이 자본으로 변하여 가는 현 개혁시대에는 자원의 배분문제가 조금이라도 불합리하다면 거주지역의 통제는 언제든지 대규모 불만세력의 목표가 될 수 있는 것이다. 또한 '단계적 추진전략', 즉 동부지역 우선 전략의 추진은 동부발전이 일정단계에 이르기를 기다려 그 여력이 생긴 후, 다시 그 자금과 기술을 서부지역에 확산하여 최종적으로 공동의 부를 실현한다는 계획은 오히려 서부지역 기초설비의 심각한 낙후, 자금부족, 과학기술 수준의 상대적 낙후, 노동력 수준의 상대적 낙후를 초래하였고 서부지역에 원래 부족하였던 자금·자원·인재가 도리어 동부 쪽으로 흘러 들어가고 있으며 그 발전의 불균형은 갈수록 심각해진다는 지적도 받고 있다. 점진적인 지역의 균형발전과 특정지역의 발전을 기폭제로 삼아 전국으로 확대해 나가는 전략 중에서 어떠한 발전전략을 구사하는가 하는 것은 각국의 역사적·사회적인 환경의 문제이지만, 자본주의 사회의 '공동의 부'와는 동일하지 않은 사회주의적인 공유제의 개념아래서의 '공동의 부'를 목표로 하고 있기 때문에 여기에서 중국정부의 선택이 중요한 문제로 대두되는 것이다.

체제유지와 관련이 되는 문제중의 하나는 경영자주권 확대가 체제유지에 미치는 영향을 생각할 수 있는데, 1978년 제11기3중전회를 기점으로 국유기업의 부실 원인이 경영자주권의 문제라고 인식하여 각종의 경영자주권 확대를 위한 정책들이 숨가쁘게 공포되고 시행되었지만, 결국 국유기업의 주인은 누구인가 하는 원론적인 문제에 부딪히면 국가라는 거대한 움직일 수 없는 현실에 직면하게 된다. 천안문사태와 같은 국가체제 유지의 문제가 발생한다면 '잘사는' 문제와 '체제유지'의 문제가 상충하게 되는데, 이런 경우 '政企分離'의 원칙이 어느 한계선에서 멈추어질 지는 알 수 없는 일이다. 또 현재에도 기업관리상의 문제로 중국내부에서 크게 두 가지가 지적되고 있는 것은 행정기관의 영향력 문제와 소유권 실체의 문제이다. 그 하나는 국유기업 관리상 '政企不分', '政資不分'의 문제는 여전히 존재하고 있다는 것인데, 상급 행정주관기관이 계속 직접 운영한다거나 아직도 기업이 업무집행에 있어서 정부의 지령을 기다리기만 하고 자주권의 행사를 제대로 실행하지 못하는 경우가 있다는 것이다. 또 하나는 소위 '所有者 不在'의 문제인데 청부제 경영에 있어서 《전환조례》규정에 의하면 '기업재산은 전민소유로 하고(즉 국가소유로 하고), 국무원은 국가를 대표하여 재산의 소유권을 행사한다'고 되어 있지만 국무원의 어느 기관이 대표하여 소유권을 행사하는 지가 불분명하기 때문에 법적으로는 '소유자 부재'의 현상이 일어나는 것이다. 또 어떤 경제학자들은 중국의 소유권은 한편으로는 분명하고 한편으로는 불분명하다고 얘기하고 있는데 법규정에 분명하게 '전민소유'로 규정하고 있기 때문에 분명하다고 할 수도 있고, 한편으로는 국무원이 전 인민을 대표하여 행사하는 소유권은 현실적으로 볼 때 전국의 경영성 자산이 41,300억 원에 달하기 때문에 이 방대한 자산에 대해서 그 행사가 불가능하다는 점에서 불분명하다고 얘기하는 것이다. 이러한 현상들은 결국 국유기업의 경영자주권 확대정책의 시행에도 불구하고 개혁을 가로막는 장애물이 되고 있다.

3. 기업운영상의 문제점

기업운영상의 문제는 기업내부에서 일어나고 있는 총체적인 문제가 복합적으로 얽혀서 일어나고 있지만 무엇보다도 제일 먼저 지적되는 것은 국유자산의 유실과 부패의 문제이다. 등소평 체제로부터 시작된 경제개혁의 바람은 '공유제를 위주로 하여 각종성분의 경제형식이 혼합되어 발전하는' 경제체제를 형성하였고, 공유제는 현재에도 중국의 경제제도의 가장 기본적인 원리로 천명이 되고 있으나 최근 국유기업의 가장 핵심문제로 부상하고 있는 재산권 개편 과정, 특히 민영화되는 과정에서 알게 모르게 야기되는 국유자산의 손실은 계층을 막론하고 일어나고 있기 때문에 현 중국정부가 경제개혁을 추진하는 과정에서 해결해야 할 최대의 과제중의 하나로 떠오르고 있다. 특히 정부의 눈을 속이는 부정부패에 의한 국유자산의 유실도 문제가 크지만 이러한 부정부패는 감사와 사정을 통하여 방지할 수 있는 노출된 비리인 반면, 합법적인 국유자산의 유실이 더 큰 문제라 할 것이다. 현재의 상황은 국유자산의 유실이 얼마나 되는지조차 모르는 실정인데, 어떤 추계에 의하면 국유자산 유실액이 연간 5천억 원에 달한다고 하고 어떤 사람은 매일 1억 원, 연간 500억 원이라고도 하나 누구도 정확히 말할 수 없다. 정확히 말할 수 있다면 이러한 대량유실이 발생할 수 없을 것이기 때문이다.

국유기업의 과다한 부채문제도 당면한 국유기업 재산권 개편상의 중대한 문제인데 현재 국유기업의 부채를 주식으로 대체한다든지 부채부분에 대해서 국유자산을 투자하여 국유주식으로 전환하는 등의 방법으로 부채의 절감에 노력하고 있지만 경영상태가 극히 부실한 많은 국유기업의 부채액수가 엄청난 금액에 달하고 있어 단기간에 그 해결이 쉽지는 않을 전망이다. 건국 이래로 국유기업의 재정수지는 '統收統支'의 원칙에서 정부의 책임 하에 이루어져 왔기 때문에 기업의 부채는 기업에서 해결해야 한다는 인식보다도 국가의 재정으로 해결될 것이라는 인식이 팽배해 있어서 정부라는 어머니의 품에서 자주경영이라는 기업의 독립채산이 이루어지기까지는 시간이 더 필요할 것이다.

또 하나 지적되고 있는 현안은 국유기업의 사회적 부담문제인데 사회주의 체제하에서 이루어지는 사회복지의 문제, 특히 각 '단위'로 운영되는 중국의 독특한 사회체제하에서 기업이 책임져야하는 구성원의 사회복지문제는 기업의 경영관리 문제보다도 더욱더 중요하고, 구성원을 위한 병원·학교·이미용소의 운영까지 기업이 책임져야하는 현실적인 문제이므로 시장원칙에 의해서 움직여야하는 기업으로서는 지고 가기에는 너무 무거운 부담이 되고 있다. 국무원 발전연구센타의 기업가조사시스템 등 12개의 단위가 발표한 1997년 기업가 설문조사보고서에 따르면, 조사대상중 60.8%와 59.8%가 기업의 파산과 합병 후 직원의 재배치가 첫 번째 난제이며 정부의 해결을 희망하고 있다. 70.8%의 기업가는 기업주식제 실시의 가장 중요한 문제는 '사회보장제도의 미비'라고 대답했다. 분명히 완벽한 사회보장체계가 부족한 상황하에 국유기업이 주택, 의료, 양로 등의 사회부담과 잉여직원의 해고문제를 해결하면서 사회안정에 영향을 미치지 않기란 매우 어렵다. 일반적으로 기업의 가치가 저하되고 부담은 갈수록 늘고 경쟁력은 계속 약화되는 국유기업은 소유제 개혁에서 역시 문제가 있는 것이다.

인재의 부족문제도 내부적인 중대문제로 떠오르고 있는데, 체제유지의 차원에서 사상교육에 치중했던 개혁이전의 인재육성 문제는 현대기업관리의 운영에 인재부족의 현상을 유발하고 있다. 즉 사회주의시장경제 체제하에서 현대기업제도 건립을 목표로 하고는 있으나 외부의 경제환경에 대한 정확한 이해와 함께 현대기업운영에 어울리는 기업내부의 경영기법을 갖춘 인재의 부족이 정부의 각종의 새로운 정책에도 불구하고 기업의 경영을 전혀 변하지 않게 하고 있는 것이다. 또한 중국의 현 실정은 개혁을 어떻게 하느냐의 문제에 직면해 있기 때문에 개혁후 장기적인 관점에서 지속적인 기업의 발전에 관해서는 소홀히 하고 있는데, 기업조직의 지속적인 발전 문제는 이론연구가나 기업관리 업무 담당자들의 또 하나의 중요한 과제로 지적되고 있으며, 무엇보다도 관리자와 직원들의 기업관리 능력 향상을 위한 교육계획에 관한 프로그램이 가장 절실한 문제라고 지적되고 있다.

또 현재 추진되고 있는 국유기업의 개혁과정에서는 표면적인 기업의 경영체질 개선의 이면에 전혀 변하지 않은 전통적인 기업운영제도가 자리잡고 있기 때문에 중앙정부의 개혁정책이 말단의 기업까지 침투해 가는 과정에서 소실되는 경우가 많은 것으로 보이며, 기업의 조직가운데 존재하는 '新三會'와 '老三會'가 기업운영의 주도권을 잡기 위한 내부 투쟁도 일부 기업에서 문제가 되고 있는데 이러한 전통조직과 새로운 조직간의 내부 갈등도 기업내부의 운영권 장악의 문제와 관련하여 기업의 운영체계에 혼란을 야기하는 요인중의 하나가 되고 있다. 《회사법》에 의하면 주식회사에는 소위 '新三會'라 부르는 株主會議, 理事會, 監査會가 구성되어 기업의 중요사항을 결정하게 되는데, 종래 기업에 존재하던 '老三會' 즉, 職工代表大會, 工會, 黨委員會와 업무의 영역이 분명하게 구분되지 않는 부분이 있기 때문에 문제가 발생하는 것이다. 예를 들면 《기업법》에 의하면 직공대표대회의 기업에 대한 주요 직능은 '공장장이 제출한 기업경영방침과 중대한 결정에 대하여 심의 비준', '직공의 이익과 관련된 중대문제의 결정권', '공장장의 선거, 파면 혹은 임면건의권' 등인데, 주식회사화한 후에는 비록 일말의 권한이 있다하더라도 이전과 같이 대등하게 행사할 수는 없는 것이다. 기업내부의 경영과 관련된 문제들은 단시일 내에 해결될 것으로는 보이지 않으며 사회 전반에 걸쳐 전통체제의 기업문화가 현대적인 기업문화로 제대로 정착되고, 관련 법제가 완비된 후라야 해결될 것으로 보이는데 당분간은 기업내부에서 갈등을 일으킬 것으로 보인다.