0021-5 개방개혁과 기업관리(1)제1절 放權讓利의 개혁

개방개혁과 기업관리

1978년에 개최된 중공11기3중전회를 고비로 중국정부의 국유기업에 대한 관리정책도 기업관리 권한의 '下放', '上收'에 의한 국유기업 관리주체의 문제보다 기업내부의 '경영개혁' 방향으로 그 성격이 크게 변하는데, 그야말로 국유기업의 개혁이라는 문제가 본격적으로 거론되고, 외형의 문제보다 기업경영상의 체질 개선과 기업의 재산권 자체에 대한 개혁이 이루어진다. 국유기업의 본격적인 개혁이 시작되면서 중국정부는 사상투쟁에만 치중하였던 과거의 좌경착오에 의한 경제발전상의 오류를 지적하고, 경제발전을 위해서는 전통적인 사회주의 계획경제의 경직성과 저효율성을 개선할 수밖에 없다는 필연성을 제기한 후, 기업경영상의 제반 문제점을 도출하고 그에 상응하는 각종의 시책을 펴게 된다.

중국정부가 추구하는 국유기업 개혁의 궁극적인 목표는 결국 '현대기업제도'의 정착으로 귀결되는데 그 추진과정에서 '사회주의국가'라는 정치체제 속의 '자본주의경제'의 적용이라는 우려 때문에 체제의 급격한 변화보다는 '한 걸음 걷고 한번 살펴보는' 신중한 발걸음을 하고 있다. 이러한 신중하고 점진적인 개혁정책과 함께 '시험실시 후 본격실시'라는 중국의 개혁정책은 동구권 사회주의 국가들이나 러시아가 시행했던 급진적인 개혁정책과 대비되는데, 현재의 중국의 고속성장과 러시아의 경제몰락은 중국정부로 하여금 지난 20여 년간의 경제개혁 정책방향에 대하여 자신감을 심어준 것으로 생각된다.

1978년 중공11기3중전회 이후의 국유기업에 대한 개혁정책도 1992년 제14차당대회에서의 '사회주의시장경제체제' 선언을 경계로 하여 그 전후의 정책이 크게 변한다. 또 1978년부터 1992년 14大이전까지의 시기에서도 초기에는 소위 '放權讓利'를 목표로 하여 '政企分離', '兩權分離'를 위한 '自主權擴大', '經濟責任制', '利改稅制度'가 시행되었고 80년대 중반부터는 '轉機建制'를 목표로 하여 '承包·租賃經營責任制', '재산권 개편의 시험실시' 와 같은 정책들이 시행되었다.

이와 같이 14大이전에는 주로 정부의 국유기업에 대한 간섭이 과다하여 이에 대한 정책적 지원이 연구·검토되었고, 소극적인 경영활성화 정책들이 전통적인 사회주의 경제체제와 혼합되어 시행되었다. 이때의 국유기업개혁의 초점은 주로 기업과 근로자의 생산의욕을 부추길 수 있는 경영구조의 개선과 생산효율을 제고할 수 있는, 다시 말하면 기업경영상의 문제를 해결하는데 중점을 두었고 경제체제의 개혁에는 적극성을 발휘하지 않았다. 그러나 14대 이후 '사회주의시장경제'가 선언되고 본격적인 강택민체제 출범이후부터는 '制度創新'이라는 기치아래에서 지금까지 국유기업의 개혁과정에서 가장 큰 문제점으로 지적되어 왔던 '財産權 改編'을 위하여 '자본구조우량화 시험실시', '대기업 육성', '주식제도의 광범위한 시행', '파산제도의 본격시행', '국유기업의 매수·합병' 등 적극적인 개혁정책이 시행되고 있다.

제1절 放權讓利의 개혁

1. 기업자주권확대 및 경제책임제 운영

중국의 국유기업의 자주권확대 정책이 필요하게 된 배경에는 '중국의 기업은 기업이 아니다'라는 말이 있을 정도로 기업으로서의 기능과 효율성이 저하되어 있었다는 점에서 찾을 수 있다. 기업이 기업으로서의 존재가치가 제품의 생산은 물론, 장래의 경영계획수립의 전제하에 운영되는데 있음에도 불구하고, 개혁이전의 중국의 전통 국유기업은 그 내부를 구체적으로 살펴보면 단지 국가의 지령성계획에만 매달려 '생산'에만 관여를 하고 '경영'에는 전혀 관여를 하지 않았던 것이다. 생산과 경영을 분리하여 생산은 기업의 책임으로, 경영은 정부의 주관 하에 이루어졌으므로 기업은 하나의 생산공장이었을 뿐이고 경영단위는 되지 못하였다. 국유기업이 경영단위가 되지 못한다는 것은 결국 손익의 주체가 되지 못한다는 것이며 정밀한 경영계획과 손익계산이 불필요함은 물론 그 수입이나 지출이 중앙에 집중되는 '統收統支'의 제도아래 국가라는 '大鍋飯'속에 들어 있는 밥만 나누어 먹는 결과를 낳았던 것이다. 이러한 병폐가 생긴 원인은 국유기업의 경영권한이 중앙에 집중되어 있었기 때문이며, 결국 중공11기3중전회에서 중국의 국유기업 관리체제의 중요한 문제는 지나친 권력의 집중에 있으며, 지방과 국유기업이 국가계획의 지도하에서 더 많은 경영자주권을 가져야한다고 지적되었던 것이다. 이후 국유기업의 자주권확대의 시험실시가 시도되는데, 四川省이 1978년 10월 寧江선반공장 등의 6개 기업을 선택하여 기업경영자주권을 시험적으로 시행함으로써 중국 국유기업개혁의 서막이 올랐다. 1979년 5월에는 국가경제위원회, 재정부 등의 6개 부서가 北京, 天津, 上海市에서 수도철강회사, 천진동력기공장, 상해동력기공장 등의 8개 기업을 선택하여 기업자주권확대의 시험실시를 시작하였다. 각 지역의 시험실시를 강화하고 통일적으로 지도하기 위하여 1979년 7월 국무원은 5종의 문건을 시달하였는데, 그 중에서도 특히 《국영공업기업경영관리자주권확대에관한약간의규정 關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》은 기업자주권 확대와 관련한 전문적인 규정을 담고 있다. 그 주요 내용은 다음과 같다.

① 국가는 기업의 생산활동에 필요한 물자를 공급하고 기업은 국가가 하달한 생산계획을 완수한 후에는 시장수요에 따라 보충계획을 세울 수 있다.

② 기업의 이윤적립제도를 실행한다. 현재 시행하고 있는 임금총액에 따른 기업기금의 인출방법을 전환하여, 기업의 경영성과가 기업의 발전과 직원의 물질적인 이익에 직접 영향을 미치도록 한다. 업종별로, 또 기업의 구체적인 상황에 따라서 서로 다른 이윤적립 비율을 정하되, 기업은 이윤적립금으로 생산발전기금, 단체복지기금과 직원장려기금을 확보한다.

③ 고정자산 감가상각율은 계속 높여나가되 감가상각비는 대부분 기업이 관리하고, 일부만 기업이 속해있는 주관 부서가 조절하여 사용한다.

④ 기업의 신상품 개발을 위한 시험연구, 설계, 시험제작 등에 소요되는 비용은 설비증가를 위한 비용을 제외하고 일정한 비율을 정하여 기업이 얻은 이윤 중에서 사용할 수 있으며 사용 비율과 구체적인 방법은 재정부가 정한다.

⑤ 기업은 국가노동계획 지시에 따라 우수한 인재를 채용할 권리가 있으며, 정원·정액 내에서 간소화 및 효율제고의 원칙 하에 실제 수요에 따라 기구의 설치를 결정하고, 중급이하의 간부를 임면할 권리를 가진다.

기업의 자주권확대 시험실시를 확대하기 위하여 1980년 8월 국무원은 국가경위의《기업자주권확대시험실시공작상황과금후의견에관한보고 關于擴大企業自主權試點工作情況和今後意見的報告》를 승인하였는데, 《報告》에서 현행의 이윤적립 방법을 개선하여 기업의 독립채산, 손익자기책임제도의 시험실시를 적극적으로 시행할 것을 요구하였다. 아울러 기업은 생산을 초과한 상품과 시험 제작한 신상품 판매권을 가지도록 하고, 통일된 가격이 없는 자체판매 상품에 대해서 유동가격을 실행할 수 있도록 하였으며, 기업은 적립자금의 사용에 대하여 충분한 권리가 있다고 규정하였다. 전국의 시험실시기업은 1979연말 4,200개로 확대되었으며, 1980년 6월에는 6,600개로 확대되었다. 6600개의 대중형 시험실시기업은 대략 전국 예산내공업기업 총수의 16%를 차지하고, 생산액의 60%를 차지하였으며, 이윤의 70%를 차지하였다.

상술한 국유기업의 '자주권확대 시험실시'와 함께 경제책임제도 추진되었는데 경제책임제는 자주권확대에서 진일보하여 기업의 경영책임을 더욱 강조한 것으로 보인다. 경제책임제는 소유권과 경영권을 적절히 분리한다는 원칙에 입각하여, 업종의 특징 및 기업규모의 크기와 국민경제 중에서의 위치와 역할에 따라서 각기 다른 기업자주권을 행사하도록 한 제도이다. 자주권확대 시험실시는 결국 이윤유보제의 실시가 그 주요내용인데 이윤유보제의 실시로 기업과 종업원의 생산의욕은 확실히 향상되었다. 그러나 거시정책의 왜곡이 여전하고 기업의 손익이 경영상태를 완전히 반영하지 못하는 상황에서, 기업 자율성의 확대는 동시에 종업원들이 기업의 이익을 침해할 수 있는 길까지 열어놓는 결과가 되었고 종업원의 근로의욕은 향상되었다해도 국가에의 이익상납이 보장되는 것과는 별개의 사항이었다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 1980년 초 산동성에서 제일먼저 기업들에게 국가의 상납의무 완수 후 나머지의 일부에 대해 기업유보 혹은 일정비율에 따라 국가와 기업간에 배분하는 이른바 경제책임제를 시행하게 되었고, 곧이어 국가의 승인을 받음으로써 전국으로 급속하게 확대되었다. 1981년 8월에 이르러 縣이상의 국유기업의 65%가 경제책임제를 실시하였고 동부 9개성에서는 80%에 달하는 기업이 실시하였다. 1981년부터 1984년 10월 중공12기3중전회 이전까지의 기업자주권 확대의 중점은 주로 공업생산에 있어서 경제책임제와 기업의 지도체제를 개혁하는 것이었고, 아울러 국가와 기업, 기업과 직원간의 책임·권한·이해관계를 정리하여 기업의 경영관리자주권을 행사하는데 있었다. 1982년 10월 국가체개위, 국가경위는 경제책임제를 개선하기 위한 회의를 개최하여 선진기업들이 경제책임제를 추진한 결과를 결산하였는데 1982년 말에는 전국에 각종 형식의 경제책임제를 실시한 국유기업이 80%이상에 달하게 되었다. 경제책임제는 각 기업마다 갖고있는 경영상의 특징에 맞추어 각종 형식의 방법으로 진행되었는데, 기업경영자주권 시범실시의 확대보다 진일보 앞선 것으로 국가와 기업간의 관계에서 책임, 권한, 이윤의 결합을 강조하였으며, 아울러 기업의 국가에 대한 책임을 무엇보다 중요시하였다. 기업내부의 관계에서 기업의 총 목표를 둘러싸고 각 부서의 책임과 이익을 연결하여 국가, 기업, 직원의 관계를 정확히 처리하기 위한 기본이 되었다고 할 수 있다. 그러나 이익유보의 한계가 불분명하고 기업의 소위 '지대추구행위'도 나타나고, 경영성과에 의한 잉여소득보다는 계획지표를 낮게 하여 장려금 지급을 많이 하려는 역효과도 나타나게된다.

이 시기에 국유기업의 기본건설투자 분야에서 재정수지상의 큰 변화가 있었는데, 국유기업의 자주권확대 및 책임경영과 관련하여 기본건설투자 자금을 국가재정지출 제도에서 은행대출로 전환한 것이다. 이 제도는 소위 撥改貸라고 하는 것으로 중공11기3중전회이후, 기본건설영역의 전민소유제 경영관리체제의 재정수지분야의 개혁의 일환으로 제시되었으며, 기본건설분야의 투자를 국가재정지출에서 은행대출로 전환[撥款改貸款]하고, 자금의 무상사용을 유상사용으로 전환하는 것을 골자로 하는 것이었다. 이 제도는 각 지역, 각 부서, 각 기관이 적극적으로 기본건설 관리를 강화하여 투자효율을 제고하기 위한 것으로 이해된다.

撥改貸제도 시행에 따른 대출방법은 다음과 같다. 독립채산을 시행하는 국유기업으로서, 상환능력이 있는 공업·교통운수·농지개간·축산·수산·상업과 관광 등의 각종 기업은 모두 대출을 할 수 있다. 대출하는 기관은 반드시 규정한 기간 내에 원금을 갚고 이자를 지불해야 하며, 대출업무는 건설은행이 사무처리를 책임지고, 대출기금은 국가재정이 당해 기본건설예산 지출금 중에서 지급한다. 지방재정으로 안배한 기본건설대출기금은 성, 자치구, 직할시가 자체 조달한 기본건설자금 중에서 해결하며 대출규모는 필히 스스로 조달한 기본건설목표 내에서 규제한다. 1979년과 1980년 2년 동안 먼저 경공업, 방직, 관광 등의 업종과 북경·상해·광동 3개의 省·市 가운데서 투자를 적게 하고 효과를 빨리 볼 수 있는 사업으로써, 이윤이 높고 건설조건이 좋은 사업 및 교통·철도·관광 등의 부서에서 차량구입, 선박구입 등의 분야를 선택하여 시험시행을 한다. 경험을 축적한 기초에서 점차 확충하도록 한다. 이와 같은 규정아래 1979년 실행하기 시작한 撥改貸制度의 시험시행은 신속히 발전하여, 1980연말에 이르러서는 전력·경방직·건축자재·상업·관광 등의 10여 업종의 600여 개의 사업에 대해 撥改貸制度를 실행하였다. 1985년부터 국가예산이 안배한 기본건설투자 전액을 무상지원에서 은행대출로 바꾸어 실행하도록 함으로써 撥改貸制度를 전면적으로 추진하게 되었는데 1985년에는 국가예산내 투자액 386억元중에서 368억元(95.3%)을 대출금으로 바꾸었다.

2. 利改稅의 시행

중국은 건국이래 국유기업의 이윤분배에 있어서 '統收統支'를 원칙으로 하여 국유기업의 모든 재정의 수입과 지출을 국가에서 관장하였는데 기업이 달성한 이윤은 전부 국고로 귀속되었고 기업의 모든 손해에 대해서도 국가가 보조하였으며, 국유기업에 소요되는 모든 자금도 국가의 예산에서 지출되었다. 이러한 '大鍋飯'의 정책은 非能率을 야기하였고 국유기업의 자율성을 저해하여 생산성이 극히 저하되었으므로 이러한 폐단을 개선하기 위해 '企業基金制', '利潤有成制', '利潤包干制'등을 시행하였으나 근본적으로 국가와 국유기업간의 이윤분배제도를 개선하지는 못하였다. 따라서 획기적인 정책의 시행을 추진하기로 결정한 결과의 새로운 분배제도가 바로 '以稅代利'[세금으로 이윤을 대신함] 또는 '利改稅'라고 하는 제도이다. 利改稅制度는 국유기업이 국가에 납입할 이윤을 국가가 규정한 세금종류와 세율에 따라서 세금으로 납부하고, 세금 납부후의 이윤은 완전히 기업이 자율적으로 사용하도록 하여, 국가와 국유기업의 이윤의 분배관계를 세금으로 고정시킨 제도이다. 이윤을 세금으로 바꾼 것은 사회주의 국가의 재정제도의 일대 개혁이며 새로운 납세제도의 시행이고, 기업의 수입에 대한 분배제도의 개혁이라 할 수 있는데 利改稅制度는 1983년도와 1984년도 양년간에 두 단계에 걸쳐 시행되었다.

1983년 4월, 국무원은 1983년 6월1일부터 전국의 국유기업에 대하여 제1단계의 利改稅 改革을 실행하도록 지시하였다. 제1단계 利改稅 改革은 세금과 이윤이 동시에 존재[稅利竝存]하는 모형이었는데 그 기본방법은 다음과 같다.

① 이윤이 있는 국유대중형기업에 대하여 획득한 이윤을 근거로 균일하게 55%의 세율로 소득세를 징수하고, 稅后의 이윤은 일부분은 국가에 납부하고, 일부분은 국가가 규정한 잔여이윤의 기준[留利水平]에 따라서 기업에 남겨준다. 국가에 납부하는 부분은 각 기업의 상황에 따라 각기 다른 방법으로 처리한다.

② 이윤이 발생한 국유소형기업에 대해서는, 8급의 초과액누진세율에 근거하여 소득세를 징수하고, 징수한 후에는 기업이 손실과 이익을 책임지며, 국가가 더 이상 지원하지 않는다. 稅后利潤이 비교적 많은 기업에 대해서는 국가가 일정한 청부비를 받거나 혹은 고정액수로 일부분의 이윤을 납부할 수 있도록 한다.

③ 적자기업에 대해서는 상황을 보아 보조금을 지급한다. 정책성의 적자는 계속하여 정액보조금 혹은 계획보조금의 방법을 실행한다. 경영성의 적자는 지정된 기간만 보조하고, 규정된 기한을 넘기면 다시 보조하지는 않는다.

④ 국유기업의 세후잔여이윤[稅后留利]은 신상품시험제조기금, 생산발전기금, 예비기금, 직원복지기금과 직원장려기금을 마련해야 한다. 앞의 3가지 기금은 잔여이윤총액[留利總額]의 60%보다 낮아서는 안되며, 뒤의 2가지 기금은 40%보다 높아서는 안된다.

제1단계의 利改稅의 실행이 효과를 거둠에 따라 국무원은 1984년부터 제2단계의 利改稅의 시행을 추진하였는데 제2단계의 利改稅는 제1단계의 利改稅가 세금과 이윤이 동시에 존재하던 것을 바꾸어서 이윤을 완전히 세금으로 대체시킨 것이다. 제2단계의 利改稅는 1984년 9월 국무원이 《국영기업제2단계이개세시행방법 國營企業制2步利改稅施行辦法》을 비준 공포함으로써 시행되었으며 제2단계의 利改稅의 주요내용은 다음과 같다.

① 원래의 工商稅를 그 성질에 따라 상품세, 영업세, 부가가치세, 및 염세의 4종류의 독립세로 나누고, 이윤율이 12%이상인 광산기업에 대하여 자원세를 징수하며, 가옥세, 토지사용세, 차선사용세 및 도시보호건설세의 4가지 지방세를 신설 또는 재개한다.

② 이윤이 있는 대중형기업에 대하여 55%의 비례세율에 따른 소득세를 징수하고, 다시 조절세를 징수한다.

③ 국유소형기업은 8급으로 분류한 초과액누진세율에 따라 소득세를 납부한다. 세후이윤이 비교적 많은 기업에 대해서는 국가가 일정한 액수의 청부비 또는 임대료를 징수한다.

1983년에서 1984년에 시행된 利改稅制度는 국가와 기업의 분배관계를 조정한 중대한 개혁이었는데 그 이론과 실천의 의의는 다음과 같이 이해할 수 있다.

첫째, 전통적으로 사회주의 국가에서는 세금이 존재하지 않는다는 인식을 바꾸어서 社會主義 稅收理論을 확립하였다.

둘째, 稅收調節이 인민의 경제생활에 중차대하다는 인식을 심어주었고 그 기능의 중요함을 일깨워 주었다.

셋째, 두 단계에 걸친 利改稅의 실행으로 국가와 기업간의 분배제도를 세금형식으로 고정시켰고, 일정한 범위 안에서 기업이 자주경영, 손익자기책임, 자아약속, 자아발전의 이윤추구체계와 자기행위에 대한 책임을 질 수 있는 체계를 세워 국가재정수입이 점점 하강하던 국면을 바로잡게 하였다.

넷째, 두 단계의 利改稅改革은 工商稅制의 개혁을 이끌어 내었고 社會主義商品經濟 발전에 필요한 세금제도를 기본적으로 확립시켰으며 稅制改革을 진일보 심화시켰다.

두 번에 걸친 利改稅改革은 국유기업개혁에 있어서 중요한 역할을 하였는데, 이 개혁을 통하여 국가와 기업의 분배관계에 적용될 세금의 형식이 정하여졌고, 기업이 국가의 '大鍋飯'을 먹는 문제를 어느 정도 해결하였으며, 기업자주권 실시를 위한 기초를 마련하였다.