0026 국방기획관리제도의 현실과 과제

국방기획관리제도의 현실과 과제

 

국방기획관리제도는 국가방위라는 안보재화를 생산하고 관리·유지하기 위한 군의 통합적인 자원관리체계로 정의한다. 즉 국가차원의 안보지침에 따라 현존 군사력의 좌표를 분석하여 국방목표를 설계하고, 이를 달성하기 위하여 최선의 방법을 선택하여 군사력을 건설, 유지하는데 소요되는 가용 국방자원(재원, 인력)을 효율적으로 배분, 관리하는 수단으로서 기획(Planning), 계획(Programming), 예산(Budgeting), 집행(Executing), 그리고 평가(Evalnating)하는 일련의 체계를 말한다. 따라서 제도의 광의적 대상영역은 변화되는 안보상황 및 국방자원의 제약요인을 수렴하여 새로운 국방목표를 설정하는 것에서부터 전반적인 국방운영의 모든 분야를 포괄한다. 보다 정확히 말한다면 용병의 기능을 제외한 양병과 관련된 모든 의사결정 체계상의 관련조직과 기능을 정의하고, 상호연계관계를 명시하며, 유기적인 업무체계와 절차를 합리적으로 규정함으로써 국방요원의 활동을 체계적으로 결집하여 가용자원의 효율을 극대화하는 것이 기본 역할이라고 할 수 있다.

협의적인 개념의 국방기획관리제도는 국방목표와 군사전략을 구현하는데 필요한 국방재원 배분체계로서 `소요결정체계' 및 `획득관리체계'와 대비되는 용어로서 `예산운영체계'를 말하는데 우리나라의 국방기획관리 규정은 이상의 세가지 체계를 포괄하는 광의적 개념으로 정의하고 있다.

이러한 국방기획관리제도는 1970년 후반에 미국으로부터 도입된 이래 수차례의 개혁과정을 통해서 나름대로 발전되어 왔으나 새로운 국방환경의 변화추세를 수렴하여 끊임없이 개선, 발전시켜야 할 과제를 내포하고 있다. 왜냐하면 최근 안보상황 및 국방관리환경의 변화는 혁명적이라고 표현할 만큼 급진적이어서 기존의 국방운영체제로 이를 수용하기에는 한계가 있기 때문이다.

우선 이러한 변화의 추세를 요약하면 북한의 위협과 주변 불특정 위협에 대비해야 하는 지금까지의 이중적인 안보위협 형태가 중·장기적으로는 미래 위협을 보다 중시해야 하는 상황으로 변모되어 가고 있어 새로운 국방목표의 설계가 요구되고 있다. 한편 미래전장의 양상을 고려할 때 무기체계는 첨단화, 고가화되어 국방재원 소요규모는 증대되는 반면에 국방투자재원 규모는 국가경제 상황 때문에 상대적으로 제약될 가능성이 농후하다. 따라서 군사기술혁신(MTR: Military Technical Revolution)의 중요성 부각과 함께 안정적인 소요재원의 확보, 단위재원의 투자효율을 증대시킬 수 있는 관리제도와 전문성이 요구된다 하겠다.

국방자원관리 환경의 변화 또한 지대하다. 군사기술의 수명주기는 단축되고 있어 도입된 무기체계의 진부화 속도는 가속되고, 민간 과학기술의 발전템포가 빨라지면서 민·군간 기술 호환분야가 확대되고 있다. 따라서 이러한 변화의 속도를 수용할 수 있는 획득관리체계의 개선과 관련 의사결정의 신속성이 부각된다 하겠다. 특히 정보통신기술의 발전은 전투수행체계의 근본적인 변화와 함께 자원관리체계의 혁신적인 변화를 가능케하고 있다. 국방통합정보체계 구축을 기반으로 현장데이터를 활용, 실시간의 의사결정이 가능하고 Simulator 또는 Simulation model을 이용한 전장환경의 묘사와 관리분야의 혁신이 가능해진 것이다.

국방기획관리제도의 변천과정

우리 군은 1970년 이전까지는 주로 미군의 군원에 의존하여 국방조직을 운영해 왔으며, 닉슨 독트린에 의해서 1971년 3월에 미 7사단이 철수하면서 군원이 점차 삭감되었고 월남 패망(75. 4. 30), 북한 대남침투사건 등 군사적 위협의 증대로 자주국방에 대한 의식이 고조되었다. 1974년 율곡사업이 시작되었고 그 이듬해 방위세가 신설되어 과학적 예산관리기법의 필요성을 인식하여 1979년 6월에는 미군의 기획예산제도(ppbs)을 도입, 최초로 국방기획관리제도(훈령253호)를 정립하였다.

제1차 제도정비기인 1983년에는 `예산개혁위원회'를 설치하여 집행 및 평가 단계를 추가시킴으로써 한국형 기획관리제도의 기틀을 마련하여 정착시켰다. 국방부의 계획평가실로부터 평가관리관실을 독립시켜 사전분석을 강화하는 한편 예산집행결과를 평가분석하고, 이 결과를 다시 기획, 계획, 예산 및 집행단계에 환류시키는 체계를 정립하게 되었다. 또한 이때부터 `국방중기계획`을 작성하기 시작하였는바 이를 통해 국방부에서 율곡업무를 직접 관장하게 된 것이다. 이러한 과정을 통하여 국방부 훈령 308호를 제정, 현재의 모습과 같은 국방기획관리체계를 정비한 것이다.

제1차 정비기 이후에는 국방운영체계상에서 근본적인 제도적 변화가 없는 가운데 일부 기능들을 수정, 보완하는 차원에서 수차례의 개선이 이루어져 오늘에 이르고 있다. 1차 제도정비기간 동안에 특기할 만한 개선사항은 1989년 4월 국방부 훈령 390호가 제정되었는데, 이때 수정, 보완된 내용은 무기체계 획득관리절차와 기획관리제도의 연결, 전시계획체계의 도입과 각종 중·장기 문서들을 통합, `합동연구개발계획서`가 신규로 발간되었다.

국방기획관리제도의 제3차 정비는 1991년 7월, 훈령 제421호에 의해서 이루어졌다. 1990년도부터 가동된 `818계획'에 의해 군 지휘체계 및 구조의 변화를 수용하기 위해서는 국방기획관리제도의 재정비가 필요하였기 때문이다.

즉 3군의 통합작전개념을 구현하기 위한 합참의 기능이 보강되면서 군사력 소요제기의 주체가 각군에서 합참으로 이관되었으며, 군 인력과 무기체계 발전추세를 고려한 신규문서의 발간이 필요하여 `국방중기부대계획서' `국방 중·장기획득개발계획서`가 작성되기 시작하였다. 이는 미래 지향적인 군사지휘체제와 군 상부구조 개선계획을 반영한 것으로써 국방기획관리체계상 국방부, 합참, 각군의 역할과 기능을 재정립한 것이라 하겠다.

이와 같이 소요제기의 기능이 각군본부에서 합참으로 통합되어 군사력 소요기획의 주체로서 합참의 기능이 강화된 것은 그동안 개별사업에 대한 즉흥적 소요재기 상황을 탈피하며 합동전장운영개념에 의거 군사력 건설에 대한 소요기획체계를 재정립하겠다는 의욕적인 시도였다고 평가될 수 있으나, 합참의 소요기획능력이 현실적으로 한계에 봉착하여 결국 1995년 4차 제도정비시 다시 각군본부의 기능으로 환원되고 말았다.

제4차 제도정비의 배경은 문민정부의 출범이후 율곡사업에 대한 `특별감사 및 국정조사' 결과에 따라서 1994년 국방부에 `제도개선위원회'가 편성되었고, 전력증강 사업관리제도에 대한 개혁조치를 국방기획관리제도에 반영하기 위한 것이었다. 이중 특기할만한 사항은 전력증강예산에 대한 투명성 증대 조치라고 하겠다.

즉 과거에 1개항으로 예산편성되어 국방부의 독자적인 의지대로 운영되어온 전력증강 예산이 5개항 17개 세항으로 구분되어 예산편성 단계에서부터 재정경제원의 통제와 국회의 사업별 심의과정을 거침으로써 전력증강 예산에 대한 국민들의 불필요한 의혹을 불식시키는 조치를 취하게 된 것이다.

1995년 훈령 500호로 발표된 국방기획관리기본규정은 이외에도 무기체계 개별사업에 대한 소요제기시 연중 수시로 제기가 가능토록 함으로써 방위력개선 사업에 대한 타당성 분석과 심의가 심층적으로 이루어지도록 하였다. 그밖에 부대기획업무, 무기체계 선정 등 획득관리업무 절차를 국방기획관리체계에 포함시킴으로써 국방자원관리의 부문별 연계성을 실질적으로 강화시켰던 것으로 평가된다.

제5차 국방기획관리제도의 정비는 1996년도 후반기에 `방위력개선 제도위원회'가 발족되어 연구결과를 이듬해 3월에 국방부 훈령 제553호에 반영함으로써 이루어졌다. 이때 주요 개선조치는 9단계로 세분화된 무기체계 획득업무 단계를 6단계로 간소화하여 무기체계 획득기간을 단축하였으며, 기획·계획단계의 문서체계를 10개에서 5개로 통폐합함으로써 불필요한 행정인시의 낭비를 제거하였다. 또한 방위력개선 예산편성과 집행을 일원화하기 위하여 사업조정관실에서 예산편성기능을 담당케하고, 방위력개선 사업관리과정중 계약의 협상력을 증대시키고, 조기에 무기체계 관련 정보를 획득하는 수단으로써 제안요구서(Reguest for Proposal)병행제도를 도입하였다.

가장 최근에 이루어진 제6차 제도정비는 1998년 국민의 정부 출범과 함께 범정부적 개혁작업의 일환으로 구성된 `국방개혁위원회'의 활동결과를 수렴한 것이다. 지금까지의 한시적인 개혁위원회 활동과는 달리 `국방개혁 5개년 계획'을 수립하고, 이를 지속적으로 추진하기 위하여 `국방개혁추진위원회'로 명칭을 바꾸어 제도개선 과정을 확인하고 감독하는 역할을 수행하면서 군사혁신(RMA)과 국방정보화 업무를 통합 감독하는 임무를 병행하여 수행하고 있다.

최근의 제도개정 내용은 국방부 훈령 제649호에 요약되어 있는데 개념내용의 특징을 살펴보면, 첫째 획득사업관련 조직의 대폭적인 보강과 역할·기능의 강화이다. 획득실을 설치하여 예하에 획득정책관, 사업관리관, 군수관리관, 분석평가관 및 정보화기획관실을 관장하고 군사시설국을 통제하도록 하여 방위력개선 투자예산과 획득사업관리에 관한 모든 업무와 기능을 통합관리하도록 편성을 강화하였다.

둘째, 기획,계획단계의 문서체계를 대폭 정비하였다. 기획문서중 국방기본정책서의 작성 주기를 대통령 임기와 일치시켜 매3년마다 작성하였던 것을 5년주기로 변경, 작성하여 대통령의 재임기간에 안보정책 지침을 수렴하여 일관된 국방정책의 기조로 삼는다는 개념이다. 또한 과거 합동군사전략기획서(JSP)를 합동군사전략서(JMS)로 변경하여 국방목표를 구현하는 순수한 군사전략서의 기능을 강조하여 문서에 포함되었던 군사력 개념소요 내용을 삭제하고 군사전력과 군사력 건설 방향만을 제시하는 전략문서로서의 위상을 재정립하였다.

따라서 과거 합동군사전력기획서의 부록에 포함되었던 군사력 건설 소요는 별도의 문서인 중·장기 합동군사전략목표기획서(jsop)에 수록된다. 이는 군사전략수립과 군사력 건설 소요기획을 명확히 구분하기 위한 조치로서 각군에서 제기한 개별무기체계 소요를 합참에서 검토·조정하는 `소요결정' 기능을 강화하는 조치의 일환이다.

또한 기존의 정보화 발전계획서를 획득개발계획서에 통합하여 국방중기계획서와 함께 2종류의 계획문서로 정비되었다.

셋째, 국방비 분류개념을 조정하였는바 과거의 방위력개선비·운영유지비 개념을 투자비·경상운영비 개념으로 변경하였다. 즉 과거 운영유지비 범주에 속해있던 투자개념의 예산인 일반장비 획득비와 장비유지비를 방위력개선비에 포함시켜 투자비로 명칭을 변경하고, 획득실에서 획득사업관리 개념으로 이를 전담, 관할하기 위한 조치라고 할 수 있다.

<표 1> 국방예산 규모

구    분		1999 년도		2000 년도		증    감
			%		%		%
합계		13조 7,490억	100.0	14조 4,390억	100.0	6,900억	5.0
투자비		5조 2,304억	38.0	5조 3,437억	37.0	1,133억	2.2
	운영비	8조 5,186억	62.0	9조 953억	63.0	5,767억	6.8
	△ 인건비	5조 298억	36.6	5조 5,609억	38.5	5,311억	10.6
	△ 사업비	3조 4,888억	25.4	3조 5,344억	24.5	456억	1.3

이는 획득과 유지의 일관성을 유지하고 관리 및 예산획득의 용이성을 제고하고자 함이다. 특히<표 1>의 조정된 예산범주는 무기체계 획득시 통합군수지원(ILS)개념의 예산으로서 전력발휘의 완전성을 보장하는 조치라고 평가할 수 있다. 이러한 개념은
<표 1>과 <표 2>를 참고하면 쉽게 이해될 것이다.

<표 2> 장비획득비 및 정비유지비 국방비 비용

구    분	'98	'99	'00	△ 연차별 첨단 장비 도입영향으로 증가추세  △ 장비가동률 향상과 수명유지 관리위해 중요
장비유지	7.1%	7.6%	7.5%
장비획득	0.3%	0.3%	0.3%
계	7.4%	7.9%	7.8%

넷째, 계획, 예산편성 및 집행기능의 일원화이다. 과거 전력계획관실에서 편성하던 국방중기계획의 계획예산은 투자비와 경상운영비 분야로 구분되어 경상운영비는 계획예산관실에서 편성을 담당하고, 투자비 편성기능은 획득정책관실로 이관되어 계획예산과 당해연도 예산편성 및 집행을 일원화하였다. 이는 계획, 예산, 집행이라는 3단계의 업무를 투자비와 경상운영비로 구분하여 획득정책관실과 계획예산관실에서 각각 그 기능을 관할함으로써 예산 운영의 기본원칙을 위배했다는 논의를 야기시킬 수 있겠으나 투자예산에 대한 획득사업관리의 용이성을 제공한다는 측면에서 실무적인 이점을 보유하고 있다.

다섯째, 사업별 책임관리제를 강화하였다. 앞에서 언급한 획득실의 편성 및 역할의 강화, 예산 구조개선, 그리고 계획·예산·집행단계의 일원화 목적은 획득사업추진의 용이성과 효율성을 보장하며 사업별 책임관리제를 명쾌히 하기 위함이다.

<표 3> 기획관리 단계별 업무관장 개선결과

기 획 계 획 예 산 집 행 평 가

△ 국방부     △ 합참,각군·기관     △ 전력 계획관     △ 예산재정국    △ 사업조정관    △ 전력계획관    △ 합참,각군·기관

개    선

△ 국방부    △ 합참,각군·기관  계   획  예산관  (경상운영비) 획득실   (투자비)    △ 획 득 실    △ 합참,각군·기관

<표 3>을 보면 과거 방위력개선비에 대해 계획(전력계획관), 예산(사업조정관), 집행(사업조정관), 평가(전력계획관)로 구분되었던 것이 개혁과정을 통해 계획·예산·집행·평가단계가 모두 획득실 예하의 획득정책관과 분석평가관에게 집중된다. 즉 획득사업에 관한 모든 권한과 책임을 획득실장의 관할로 일원화하여 책임제 관리를 강화하고 획득사업관리 업무의 효율과 의사결정의 신속성을 보장하기 위한 조치로 평가된다. 반면에 조직편성과 역할 배분의 원론적인 관점에서는 비판과 논란 소지를 내포하고 있다 하겠다.

여섯째, 분석평가업무의 강화이다. 과거 분석평가업무는 합참의 기획단계 평가, 전력계획관실의 계획단계 평가와 기획조정관실의 심사평가로 그 역할이 분산되어 사실상 실효성있는 기능을 발휘하지 못했으나, 개혁과정을 통하여 분석평가관실이 신설됨으로써 획득관리사업에 대한 평가가 강화되었다. 즉 사업 선행조치기간의 비용분석 업무와 제안요구서 평가 집행단계 분석이 핵심적으로 강화되었다. 그러나 전력화 이후의 평가는 합참과 각군이 담당함으로써 조직 보강이 이루어지지 않아 국방기획관리제도의 특징인 실질적인 환류(feed back) 기능의 복원은 아직 미흡한 상황으로 이해된다.

<표 4> 기획관리 단계별 업무관장 개선결과

구    분		상임 심의기구		하위 심의기구
위 원 장		차      관	획득실장	국      장
위    원		차관보급	국     장	실무과장
기 능	정책· 계획· 예산·획득	△ 정책회의 (차관)		정책실무회의
	투자사업진행	△ 투자사업추진위원회 (획득실장)		-
	정보화 발전	△ 국방정보화추진 분과위원회 (차관)		정책실무회의
	무기체계획득	△ 획득회의 (획득실장)		정책실무회의

일곱째, 의사결정 심의기구의 조정이다. 과거 기획관리문서체계 작성후 심의기구는 3-4단계 수준으로 복잡하였으나, <표 4>에서 보는 바와 같이 주로 2단계로 정비 되었으며 주요사업에 대한 의사결정 역시 획득실장이 주관하는 획득회의로 단순화 되었다. 따라서 과거 차관보가 주재하는 각종회의 및 협의회는 개별 중간보고로 대치되었다. 이러한 조치는 의사결정 시간을 단축하고 책임성을 강화하는 결과를 낳을 수도 있겠지만 획득사업에 대한 의사결정은 불확실성과 위험이 내재되어 있고 의사결정 자체가 투자예산의 효율성과 직결되어 있는 만큼 아직 보완할 점이 많다고 여겨진다.

결론적으로 의사결정에 있어서 단순한 물리적인 절차와 단계의 축소는 시간단축의 효과가 있겠지만, 의사결정 산물의 질적인 면에서 전문성 보완이 보다 중요하며, 신뢰성과 책임성을 강화하는 별도의 조치와 의사결정체계의 운영방식을 보완하는 것이 보다 중요한 과제로 부각된다 하겠다.

주요국 국방기획관리제도 운영 특성

국방기획관리제도(PPBS)는 1961년에 미국의 국방장관, Rebert McNamara의 주장에 의해서 태동되었다. 그는 종래의 `예산상한제도(Budget-Celling Approach)'를 폐지하고 국방목표를 구현하는데 소요되는 국방사업(program)에 기초하여 국방자원을 효율적으로 관리하겠다는 개념으로 기존의 기획(Planning)과 예산(Budgeting)을 연결하는 계획(programming)단계를 창안하여 통합 국방자원관리체계를 완성한 것이다. 그 후 주요 국가들은 미군의 제도를 도입하여 자국의 국방환경에 적합한 독특한 체계로 발전시켜 운영해 오고 있다.

미 국방성의 기획관리체계는 기획, 계획, 예산의 3단계로 구성되는데 기획단계에서는 20년을 대상으로 위협이 분석되고, 15년을 대상으로 기획문서가 작성되는데 합참의장의 지침에 의해 국가군사전략서(NMSD)가 작성되며, 이는 국방장관의 기획지침서(DPG)에 반영되어 각군의 중기계획 작성의 근거가 된다.

계획단계에서는 각군성의 중기계획소요서(POM)가 합참의장의 검토를 거친후 국방중기계획서(PDM)로 확정, 발간된다. 6년을 대상으로 작성되는 국방중기계획서는 매2년마다 연동계획으로 재 발간되는데 처음 2개년도 계획예산은 복수년도 예산편성 개념에 의거 연도예산편성의 근거가 된다.

미군의 PPBS체계 운영의 특성은 전략기획단계에서 각군본부가 직접 참여하고 계획단계에서는 각군본부가 소요제기의 기능을 담당한다. 합참은 계획 및 예산 편성단계에서 각군본부에서 제기한 소요에 대하여 검토하고 의견을 제시한다. 국방성은 내부적으로 복수년도 예산개념에 의하여 매 2년마다 예산을 편성하며, OMB(예산처) 에는 1개년 예산을 제출, 심의를 받고 정부예산(안)에 포함하여 국회에 제출된다.

독일과 프랑스의 경우 국방기획관리체계 운영의 특성은 합참에서 군사기획과 중기계획을 모두 작성한다는 점이다. 단기위협이 없기 때문에 미래 장기기획을 중시하며 순기개념이 아닌 특별한 상황 변화시에만 기획문서를 재 작성한다. 독일의 경우 국방부는 정부 예산부처와 협의하여 `장기재정지침`을 작성하고 이중 중기계획예산은 의회의 승인을 받아 확정, 예산화 한다. 프랑스의 경우에는 20년기간을 대상으로 기획문서를 작성하는데 이중 5년 단위로 중간목표를 설정하고 매 5년마다 합참의 고정계획으로 별도 작성하여 의회의 심의를 거쳐 법적문서로 확정한다.

일본의 경우에도 20년을 대상으로 작성하는 `방위계획대강'은 거의 고정계획으로 특별한 상황변화시에만 재작성하며, 내각회의와 국가안전보장회의(NSC)의 승인을 받는다. 5년 고정계획으로 작성하는 `중기방위력정비계획'은 각의 및 NSC의 의결을 거쳐 정부차원의 공식문서로 확정된다.

이상에서 설명한 선진국의 기획관리체계상 기획, 계획,예산의 3단계 구분은 우리와 유사하지만 운영차원에서는 단기위협이 경미하기 때문에 미래 장기계획을 중시하며, 중기계획은 5~6년 고정계획으로서 안정적인 국방재원을 운영하고 있다. 위협이 상대적으로 경미한 가운데 국가안전보장회의 역할이 국방분야에 중대한 영향을 미치고 있으며, 특히 중기재원의 안정적 확보라는 차원에서의 역할이 부각된다. 따라서 우리처럼 매년 중기계획을 재작성(up-dated)하지 않아도 될 만큼 국방재원운영은 안정적이며 투자효율을 증대시킬 수 있는 기반을 갖추고 있다고 평가된다.

국방기획관리제도의 현실과 과제

일반적으로 국방기획관리제도(PPBS:미국)는 방대한 국방자원을 체계적으로 관리할 수 있다는 많은 장점에도 불구하고 조직 및 문서체계의 복잡성에 따른 `과도한 행정인사 소요', 집단 의사결정 (group decision making) 방식을 채택함으로써 주요 의사결정에 있어서 `책임성의 모호'라는 비판을 받아왔다. 선진국의 군에서는 이같은 제도적 단점을 보완하는 조치로서 상부조직의 기능을 가능한 한 하향조정하고, 상부조직은 최소한의 핵심의사결정 기능만을 보유하여 하부집행조직의 업무를 지원하는 개념으로 운영하는 추세이다. 또한 의사결정위원회 참여자의 기능별 검토 권한과 책임영역을 명쾌히 함과 동시에 전문적인 `의사결정 지원조직'을 별도로 운영함으로써 신뢰성과 책임성을 강화하고 있다. 특히 신속한 업무처리와 효율성을 제고하기 위하여 각종 통제규정(regulation)을 통폐합 정리하고, 표준업무체계를 설정하되 사안에 따라 절차를 단순화(tailoring)하는 운영상의 융통성을 강조하는 추세이다.

국방기획관리제도는 정부 타부처나 일반기업에서 운영되지 않고 있는 군만의 독특한 자원관리체계이다. 사실은 일반적인 관리체계에서도 경영목표를 설계하고 대안들(alternatives)을 개발하여 최선의 경영전략을 선택하고 예산을 편성, 집행하며 성과를 평가하여 환류시키는 업무체계나 절차상 국방기획관리체계와 커다란 차이점을 발견하기 어렵다. 따라서 현 국방기획관리제도의 특성을 논하기전에 일반행정부서나 기업조직의 관리형태와 국방기획관리제도와 차이점을 검토해 볼 필요가 있다. 왜냐하면 이러한 비교를 통하여 국방기획관리제도의 본질을 보다 명확히 인식하는 계기가 될 수 있기 때문이다.

우선 국방관리환경과 기업환경은 많은 차이가 있다는 점을 지적 할 수 있다. 국방 분야에서는 미래 위협을 분석하여 국방목표를 설계하지만 기업은 경제상황을 예측하여 이를 기초로 경영목표를 수립한다. 관리대상과 상황도 다르다. 군의 미래 위협 판단은 15~20년을 대상으로 하지만 기업의 경제상황 분석대상은 길어야 5년 이내이다. 이는 기업의 경영전략이나 단위사업계획이 단기간을 대상으로 작성됨을 의미한다. 반면에 군 인력의 획득 및 양성, 전술·교리, 훈련 그리고 리더십 개발 등 변화되는 미래 전장상황에 대처하는 수단의 확보에 장기간이 소요되며, 무기체계 획득 또한 장·단기 사업으로써 돌발 소요 발생시 단기간에 대처하기 어렵다. 따라서 위협판단에서부터 목표설계, 전략의 개발이 장기간을 대상으로 미리 기획하지 않으면 안 된다는 것이다.

또한 일반기업과는 달리 방대한 국방자원(예산, 병력, 물자·장비, 전술, 전기 등)을 관리한다. 대부분의 기업들은 정형화된 반복되는 현업이나 수개의 특정사업(project)만을 관리하는 반면에 군은 수십, 수백개의 독특한 사업(program)들을 관리해야 한다. 요컨대 설정된 국방목표를 달성하기 위해서 장기간 소요되는 독특한 성격을 지닌, 수많은 사업들을 관리해야 하기 때문에 특별한 관리방식이 요구된다.

이러한 특별한 관리 방식은 다양한 국방조직과 활동들을 체계적으로 정의해야만 하고, 상호 연관성(지시, 협조, 보고)을 갖고, 제반활동들이 정해진 통제 규정과 업무절차에 따라 자동적으로 결집되며, 분석되고, 환류되는 유기적인 시스템을 필요로 한다. 더욱이 방대한 자원 투자를 요구하는 많은 장기 추진사업들이 과연 국방목표를 구현하는데 효율적으로 기여하고 있는지 수시로 점검해야 하기 때문에 장기플랜에 따른 중기플랜을 수립하고 연동개념에 의거 모든 사업들을 매년 분석, 조정할 필요성이 제기된다. 다시 말하면, 장기 목표와 전략을 수립하고 일년 단위로 소요 제기되는 예산을 편성하여 집행한다면 10~15년간 지속되는 수많은 사업들이 제대로 수행되고 있으며, 지향하는 국방목표 달성에 기여할 것 인지의 여부를 판단하기 어렵게 된다. 설사 중간에 문제점을 인식했다 해도 그때는 이미 상당한 자원낭비가 이루어진 뒤에야 발견되기 때문에 기획과 예산을 연결하는 계획단계가 필요하며, 계획단계에서 수립된 국방중기계획이 이러한 교량 역할을 수행하게 된다. 이처럼 군의 특수한 상황을 관리할 수 있는 기획예산제도의 핵심은 바로 장기 기획과 단기 예산을 연결하는 `계획단계'(programming)이다. 따라서 일반기업 관리방법에서는 찾아볼 수 없는 계획단계(중기계획)작성의 삽입을 일컬어 소위 `pentagon혁명'이라고 까지 명명한다.

국가 안전보장회의의 역할·기능 재조명

국방기획관리제도의 시발은 국가안전보장회의(NSC)의 `안보지침'에서부터 시작된다. 안보 지침 속에 포함된 국방분야에 대한 지침은 국방목표의 설계시 guide line의 역할을 수행하기 때문이다. NSC가 국가안보정책을 수립하고 안보목표를 달성하는 여러 가지 수단중 국방분야에서 관리하는 군사력이 가장 핵심적 역할을 수행하기 때문에 NSC의 기능을 보유하고 있는 대부분의 국가에서는 군사력의 규모, 국방정책 방향 그리고 미래를 대비하는 군사력 건설에 대한 내용 등을 포함하는 지침을 하달하면서 아울러 중장기 국방재원 사용의 범위를 설정해주는 것이 상례이다. 따라서 이러한 안보지침은 국방목표 설계에 지대한 영향력을 행사하게 되며, 국방부는 제시된 국방재원 범주 이내에서 실효성 있는 중장기정책과 전략을 수립하고, 사업계획에 재원을 배분한다.

우리 나라에서는 이와 같은 NSC의 역할이 아직 정립되어 있지 않다. 과거 상징적인 헌법기구에 지나지 않았던 NSC는 국민정부 출범과 함께 불과 2년 여 전에 새롭게 구성되었으며, 대통령의 안보정책 수행에 대한 단순한 자문역할에서 탈피하며 최근에는 남북간의 긴장완화와 관계개선에 주도적인 역할을 수행하고 있는 것으로 평가된다. 그러나 국방기획관리 차원에서 조명해 본 NSC의 역할은 충분하지 않다. 국방분야에 뚜렷한 지침을 내려주지 않고 있으며, 중장기 국방재원 사용의 범위도 제시해 주지 못하고 있는 실정이다.

이는 NSC의 역할은 편성규모에도 연유되지만 출범한 지 얼마되지 않았기 때문에 국가안보정책수립 능력과 국방정책에 대한 가이드 라인을 제시해 줄만큼 충분한 지식기반이 축적되어 있지 못한 데에도 원인이 있을 것이다. 통상 선진국의 경우 NSC의 상임기구는 우리와 마찬가지로 소규모로 편성되어 있지만 국가안보정책을 수립할 수 있는 각계각층의 전문인력을 비상임위원으로 활용하고 있다.

국방부 차원에서는 NSC로부터 국방정책수립에 대한 지침을 받는다는 것은 매우 특별한 의미를 갖는다. 안보정책방향과 부합된 현실적이고 실현가능한 국방목표를 설정할 수 있을 뿐만 아니라 이러한 지침속에는 중·장기 국방재원 규모에 대한 범위가 제시되어 있어 국방부 입장에서는 소요재원 규모의 적정 여부를 떠나서 안정적인 국방재원을 획득할 수 있는 근거가 되기 때문이다. 즉 국방비 사용의 거시적 규모가 이미 결정되어 있기 때문에 매년 기획예산처와 예산규모결정에 대한 협의(Budget War)에 불필요한 노력을 낭비하지 않아도 될 뿐만 아니라 중장기계획을 안정시킬 수 있는 효과를 얻을 수 있다.

물론 NSC의 국방재원규모에 대한 지침이 바로 국방분야에 승인된 예산규모를 뜻하지는 않는다. 법적인 효력을 갖는 예산규모는 국회의 승인을 얻고서야 비로소 확정되기 때문이다. 그러나 이러한 권위 있는 지침이 존재한다면 예산편성간 불필요한 획득노력을 절약 할 수 있으며, 국회에서도 합리적인 과정을 거쳐 제시된 국방예산규모에 대해 신뢰를 받을 수 있는 근거를 제공하기 때문에 국방예산규모의 파동은 지금보다 훨씬 줄어들 것이다.

예측가능하고 안정된 국방재원규모를 획득할 수 있다는 의미는 정책적 측면에 매우 중요한 사안이다. 만약 일시적인 경제상황이나 여론에 국방비 규모가 과거처럼 불확실성을 갖는다면 국방중기계획 작성의 신뢰성은 낮아질 수 밖에 없고 그 도가 지나치면 편성자체의 의미를 상실할 수도 있다.

현실적으로는 이러한 국방재원에 대한 지침이 없기 때문에 국방부는 중기계획 작성시 획득 가능한 예산규모를 자체적으로 판단하여 이 범위 내에서 장기간 추진해야 할 수많은 사업계획을 작성하고 있다. 연도예산 편성시 중기계획에서 예상한 재원규모와 차질이 발생하면 비록 작은 규모일지라도 관련된 모든 사업계획을 재 조정해야 하며 그 여파는 7년후 사업계획에 까지 미치게 된다.

이러한 관점에서 국가안전보장회의의 역할을 재조명해보는 것은 매우 의미 있는 작업이 될 것이다. 미국이나 일본의 경우 국방재원 규모의 사전결정에 있어서 NSC의 역할은 지대하다. 예컨대 클린턴 정부 2기 출범후 QDR(Guadrential Defense Review)을 작성시 국방재원의 사용 범위는 대상기간 동안 2,500억달러 수준으로 제시 되었으며 일본의 경우, NSC의 재원규모 지침에 따라 중기방위력계획이 수립되고 내각과 국회승인을 얻어 향후 5년간 국방예산이 확정된다. 이처럼 국방예산 규모가 정치적 의사결정 과정을 통해서 결정되지만 가장 영향력있는 핵심의사 결정은 NSC의 역할이라고 할 수 있다. 따라서 국방기획관리제도가 국방자원배분체계로서 효율적으로 수행하기 위해서는 NSC의 역할 정립이 전제 되어야 할 것이다.

국방기획관리체계 운영상 특성 및 과제

현행 국방기획관리제도의 업무체계 및 기능은 기획, 계획, 예산, 집행 그리고 평가단계로 구분된다. 기획단계는 국방기획관리제도의 출발점으로써 예상되는 위협을 분석(정보본부)하여, 국방목표를 설정하고 이를 효과적으로 달성 할 수 있는 국방정책을 수립(국방부)한다. 합참은 군사전략을 수립하며, 합동전장운영개념을 발전시키고, 임무 수행을 위한 최적의 군 구조를 결정하여 부대기획을 발전시키며, 아울러 각군·기관에서 제기한 군사력건설 소요에 대하여 군사전략과 합동전장운영개념에 입각하여 군사력건설 소요를 결정한다.

계획단계는 중장기 정책을 실현하기 위한 소요 및 가용재원을 판단하고 가용재원 범위내에서 사업계획을 구체화시켜 나가는 과정으로써 기획과 예산을 연결시킨다. 계획단계에서 작성하는 국방중기계획은 유무형 전력이 균형 있게 발전 될 수 있도록 군사력 건설 및 유지사업을 동시에 작성하여 연도 예산편성의 근거를 제공한다.

예산편성단계는 국방중기계획상의 기준 연도사업과 소요자금을 검토, 조정하여 사업별, 비목별로 필요한 예산을 구체화시킴으로써 예산획득의 근거를 제공한다. 또한 예산획득 목표를 달성함으로써 계획의 실현성을 높이며 예산의 효율적 집행을 위한 기준을 제공한다.

집행단계는 당해 연도에 계획된 사업목표를 달성하기 위한 제반조치를 시행하는 과정으로서 편성예산을 효율적으로 사용하여 계획된 사업목표를 달성하는데 기여하는 한편 편성예산의 이·전용을 억제하고 이월액·불용액의 발생을 최소화하는 통제활동을 수행한다.

평가단계는 최초 기획단계부터 집행 단계에 이르기까지 전단계에 걸쳐 각종 의사결정을 지원하기 위해 실시하는 분석지원과정으로서 합리적인 국방정책 결정과정과 국방자원의 효율적 사용을 보장하는 관리기능이다. 평가분석 형태는 집행단계를 기준으로 사전분서과 사후분석으로 구분되며, 사전분석은 집행단계 이전의 분석을 말하고 사후분석은 집행단계 분석(분석평가관실), 전력운영분석(합참), 그리고 전력화 평가 (각군·기관)로 구분하여 투자사업을 평가하고 경상운영비 사업에 대해서는 심사평가(기획조정관실)를 실시한다. 분석평가를 담당하는 부서는 평가결과를 제단계의 관련부서에 통보함으로써 제 단계별 환류를 도모한다.

현 국방기획관리 체계 운영상 특성을 살펴보면 첫째, 상부구조의 검토·조정위주의 강력한 중앙집권적 형태로 운영되고 있다. 각군 및 기관은 국방부·합참의 정책 지침에 따라 업무 또는 사업별 자원배분의 기초안을 작성하여 요구하면, 국방부나 합참의 주관부서는 분야별 정책 관련부서에 검토를 의뢰하여 그 결과를 기초로 초안을 작성한 후 해당 위원회의 집단 의사결정과정을 거쳐 문서로 확정한다. 따라서 국방부와 합참의 주관부서에서 사전에 각군·기관에 하달하는 정책지침은 초안을 작성하는 정책방향과 법위, 기준 등을 제시하게 되며, 관련부서의 검토과정은 각군·기관에서 작성한 초안이 분야별 정책방향 또는 마스터플랜에 부합되는지 여부를 분석한다. 이 과정에서 좀 더 심층적인 분석이 요구되는 사안은 전문 분석기구（분석평가관실, KIDA, 안보연구소 등)에 분석을 의뢰할 수있다. 주관부서는 전체 재원의 제약상황을 고려하여 사업우선 순위를 결정하여 세부 자원배분 안을 작성한 후 해당 의사결정 위원회의 승인과정을 거쳐 최종 문서로 확정하는 것이 일반적인 형태이다.

둘째, 기획관리체계의 통합관리를 강조한 나머지 개별사업을 관리하는 기능이 취약하다. 국방부나 합참의 편성을 보면 기능별 참모 형태와 통합적 관리조직이 혼합적으로 구성되어 있고,각군 및 기관은 군의 고유형태인 참모 형태로 구성되어 있다. 따라서 국방부나 합참의 업무형태는 주로 다양한 사업들을 총체적으로 검토, 조정하는 임무를 맡는 주관부서와 관련부서로 구분되어 통합관리가 가능한 상황이나 각군 및 기관은 업무 통합이 어려운 기능별 참모형태로 편성되어 다양한 사업 관련부서의 통합적 노력에 의해 개별사업에 대한 초안이 작성된다. 만약 각군·기관의 참모기능부서에서 작성된 개별사업에 대한 초안이 일단 부실하게 작성된다면 이는 검토, 조정위주의 국방부 차원에서 세부적으로 분석, 수정될수 있는 가능성은 희박하다. 국방부나 합참의 기능은 수많은 개별사업을 통합, 조정하는 총체적 역할을 주로 수행하기 때문이다.

셋째, 투자사업 위주의 기획관리체계 운영의 특성을 보이고 있다. 국방예산 구조는 투자사업과 경상운영비 사업으로 대변된다. 국방기획 관리제도의 초기 단계에서부터 투자사업은 율곡사업이라 하여 특별히 관리해 왔다. 이는 전력증강, 또는 방위력 개선비로 부르다가 6차 제도정비기간에 `투자사업'으로 명명되었다. 제도 발전과정에서도 언급했지만 국방기획관리제도는 투자사업들을 어떻게 관리할 것인가에 대한 체계개편 또는 제도개선의 과정이라고 해도 과언이 아닐 정도로 투자사업관리를 중시해 왔다. 그만큼 투자사업의 관리는 중요하며, 어렵다고 할수있다. 또한 우리 군의 정책이 장비 현대화에 주력했다는 반증으로 이해된다

이러한 와중에서 상대적으로 경상운영비 분야에 대한 관심과 정책적 발전은 소홀히 다루어져왔다고 평가된다. 그만큼 경상운영비사업은 관리하기가 어렵지 않는 의미일 수는 있으나, 주요하지 않다는 의미로 해석되어서는 안될 것이다. 사실 국방 기획관리 문서체계에서 경상운영비에대한 정책방향은 기본정책서에서 추상적으로 언급되었다가 중기계획수립단계에서 관련부서의 의례적인 검토후 사업화 되는 것이 과거의 일반적인 경향이었다 최근 지휘부의관심에 의해 경상운영비 분야 사업에 관심이 증대되고 있는 것은 그나마 다행스러운 일로 평가된다.

넷째, 체계 운영요원의 전문성 향상에 대한 구체적인 대안이 없다.

지금까지 국방개혁시 또는 제도개선을 할 때마다 연구보고서의 마지막 부분에는 전문성 향상에 대한 중요성이 어김없이 거론되어 왔다. 또한 국방정책의 핵심사안으로 “군의 과학화” “전문성 향상”의 문구는 개념문서의 가장 중요한 단어로 등장해 왔다. 그럼에도 불구하고 우리 군의 전문성 향상 수준은 그리 만족할만큼 진보하고 있지 못한 것으로 평가된다. 선진국의 지식수준은 변화하는 국방환경에 적응하기 위해 무서운 속도로 변모해 가고 있다. 상대적으로 우리의 지식 수준향상 속도가 진부하다면 우리는 퇴보하고 있는 것이다.

서두에서 미래전장환경의 변화를 논의했는데 한마디로 압축한다면 미래전쟁의 형태는“지식전쟁”이 될 것이다. 현실적인 형태는 조금씩 다르게 나타나겠지만 관련 지식기반 없이 미래 전쟁에 승리할 수 있다고 생각한다면 그것은 공상일 수밖에 없다. 선·후진국을 막론하고 지식경쟁에 정책적 초점을 맞추고 있음에도 불구하고 우리 군은이에 대한 구체적인 정책대안을 마련하고 있지 못하는 안타까운 현실로 여겨진다.

의사결정체계 운영상의 특징과 과제

협의체와 같이 집단의사결정체계(Group Decsidn MaKing)를 운영하는 근본적인 목적은 불확실성(Uncetainty)과 위험(Risk)이 내재되어 있는 고도의 전문성을 요구하는 사안에 대하여 신뢰성과 공정성을 보장할수 있는 최선의 의사결정을 하고자 함이다. 예컨대 투명성이 요구되는 중요한 의사결정 사안을 특정인이 단독으로 처리한다면 공정성의 시비가 발생될 수 있고, 다양한 분야의 전문영역이 포함된 사안에 대해 특정인 또는 특정부서에 의사결정 권한이 집중되어 있다면 의사결정 산물에 대한 신뢰성과 공정성이 보장되지 못할 것이다. 반면에 비교적 단순한 신속 의사결정이 필요한 사안을 위원회와 같은 집단의사결정 과정을 거친다면 신뢰성과 공정성은 보장되겠지만 신속성이 충족되지 못할 것이다. 따라서 의사결정체계를 설계할 때 유의해야 할사항은 먼저 의사결정을 요하는 사안의 특징을 분석한 후 의사결정시 적용해야 할 핵심 고려요소(criteria)가 무엇인지 먼저 분석해야 된다. 따라서 상황에 맞는 최선의 의사결정 결과를 얻기 위해서는 이러한 종합적인 사항을 분석하여 체계 설계와 운영방식을 결정해야 한다.

국방부 훈령 제649호(1999. 12. 1)에 수록된 국방기획관리체계상 의사결정 관련 심의회는 총11개로 구성되어 있다. 1998년 제6차 제도정비 이전에는 14개의 심의기구로 구성되었고, 동일 사안에 대한 심의회가 3~4단계로 복층화되어 의사결정 기간이 장기간 소요된다는 단점을 개선하여 사안별 2단계로 단축하였다.

의사결정단계가 다단계로 복층화되어 있으면 의사결정 기간이 장기화될 뿐만 아니라 행정인시 소요가 늘어나며, 하부구조에서 결심이 가능한 사안도 상부구조로 그 책임 이양됨으로써 불필요한 행정인시를 낭비하는 결과를 초래한다. 적정인원보다 심의회의 참가위원의 수가 증가하면 심의안 건에 대한 부처별 이기주의가 나타날 수있고 제한된 시간에 다수 견해를 수렴해야 하기 때문에 오히려 의사결정의 신뢰성이 떨어질수도 있다. 따라서 이러한 단점을 극복하기 위해서는 사안별 의사결정 단계를 1~2 단계로 과감히 축소하고 최적의 참여위원으로 제한해야 한다.

이러한 관점에서 최근에 개정된 의사결정심의회의 종류와 단계의 축소는 바람직한 방향이라고 평가된다. 그러나 앞에서 언급한 것처럼 단순한 심의회의 숫자와 단계의 축소가 신속성을 보장할 수 있으나 신뢰성 있는 최적의 의사결정을 보장하는 것은 아니다. 특히 방위력 개선사업 관리과정에서 고도의 전문성을 요구하는 중요한 의사결정을 사업추진의 신속성을 위하여 가장 특정부서의 단독결정사항으로 위임한 것은 의문이 제기될 수 있다. 예를 들면, 획득관리과정에서 가장 중요한 의사결정은 `획득방법결정' `기종선정·업체선정'이다. 이러한 중요한 사안을 특정부서의 권한으로 귀속시켰다는 것은 문제가 있을 수 있다. 그러나 이 문제는 그렇게 단순하지 않다. 과거 중형 잠수함 업체선정시 특정업체의 제기 사례를 보더라도 이문제는 공정심과 신뢰성이 보장되는 집단 의사결정이 바람직 하다는 견해이다. 과거 방위력개선 개혁과정에서 무기체계 도입과정의 선행조치 기간을 축소하기 위해서 몇가지 의사결정 단계를 축소한 것은 바람직한 것으로 평가되나 이문제는 그때 사안과 다소 성격이 다르다. 미국의 획득관리과정에서도 기종선정(sourceselection)은 가장 중요한 의사결정으로 간주되며, 심의기구와 심의보좌기구 그리고 외부 전문분석지원 조직까지 운영하며 그과정은 투명하게 공개된다.

기종 선정에 대한 의사결정은 공정성 못지않게 효율성과 신뢰성이 요구된다. 이는 바로 국방예산의 효율적인 집행과 직결되기 때문이다. 최근 개정된 획득관리규정(국방부 훈령 제651호:1999.12)은 제안요구서(RFP:Request For Proposal)제도를 도입, 제안서 평가과정을 명쾌히 함으로써 투명성과 효율성을 보장한 것은 매우 고무적인 발전으로 생각된다

여기에 한가지 사항을 더 첨부 한다면 더욱 명쾌한 제도로 평가받을 수있을 것이다. 바로 최종 기종선정에 대한 의사결정을 획득협의회와 같은 Group Decison MaKing방식을 전환하는 것이 바람직하다고 생각된다

집단 협의체 운영방식은 의사결정 방법의 선택에 못지 않게 중요한 사안이다. 앞에 언급한 바와 같이 획득사업관리 과정의 의사결정은 불확실성과 위험이 개입된 고도의 전문성을 요구하는 의사결정이다. 대부분의 선진국에서 “기종선정”과 같은 핵심의사결정시 위원회 방식의 집단의사결정 방법을 선택하는 이유는 과정의 투명성과 공정성도 중요하지만 각 분야의 전문가들을 위원으로 선정하여 효율적이고 신뢰성 있는 최적의 의사결정을 유도하기 위해서이다. 이들의 협의체 운영방식은 우리와 내용적으로 많은 차이가 있다. 즉 협의체의 위원들은 자신에게 할당된 분야에 대해서만 검토 의견을 제시하고, 전체 의사결정 결과에 대해 공동책임을 지는 것이 아니라 각자 검토분야에 한하여 단독책임을 진다. 물론사전에 전문분석기구 (중요한 결정일 때는 복수로 선정)에 제출한 분석결과를 검토한 후 자신에게 할당된 분야에 대해서만 위원회에서 검토 의견을 제시한다. 비전문가들이 모여 일반적인 견해만 제시하고 의사결정과 전체에 대하여 공동으로 책임을 지는 협의체 운영방식과는 근본적으로 다르다고 할 수 있다. 따라서 중요한 의사결정 협의는 예하에 전문분석기구로부터 평가자료를 제출받아 위원들의 검토의견을 종합하여 의사결정을 하는 것이 상례이다.

사실 협의체와 같은 집단 의사결정 방식은 주요 무기체계 사업이나 고속전철과 같이 사업규모가 크거나 전문성을 요구하는 중요한 의사결정에 주로 적용된다. 아무리 중요한 의사결정이라고 해도 참여 위원들의 전문성 수준이 낮은 경우 집단 의사결정의 결과는 단독 의사결정보다 향상되지 못한 것이다. 따라서 이러한 경우 집단 의사결정 방식의 적용은 노력과 시간의 낭비일 뿐이며 위원회 전체의 공동책임을 빙자한 책임분산의 수단으로 악용될 수있다. 결론적으로 의사결정 방법의 선택시 위원들 전문성 수준이 중요한 변수가 될수 있으며, 집단 의사결정 방식을 택했을 때 책임구분을 분명히 할수 있도록 위원회 운영방식을 보완하고 전문분석기구와 같은 의사결정 지원 시스템을 활용하는 것이 신뢰성을 보장할수 있는 최선의 방안이 될 것이다.

맺 음 말

국방기획관리제도는 정부 타 부처나 일반기업에서 운영되지 않고 있는 군만의 독특한 통합자원 관리체계이다. 이는 방대한 국방자원과 군사업무관리의 특수성을 수용할 수 있는 최선의 제도이기 때문이다. 우리 군은1979년에 미국으로부터 이 제도를 도입한 이래 6차례의 제도정비를 통하여 괄목할 만한 발전을 거듭해온 것이 사실이다. 그렇다고 해서 현재 우리가 운영하고 있는 제도의 기본 모습이나 운영 상황이 만족할 만한 수준이라고 평가 하기는 이르다. 왜냐하면 국방운영 환경은 최근에 혁신적인 변화를 거듭해 왔고 미래 변화의 속도는 더욱 빨라질 것으로 예상되어 이 연구한 변화를 수용하기 위해서는 끊임없이 제도적 진보와 운영능력을 향상시켜야 하기 때문이다.

이러한 관점에서 본 연구는 제도적 체계설계 보다는 운영상의 당면과제를 중심으로 몇가지 견해를 피력하고 발전방향을 논의했다. 즉 제도의 시발점이 되는 국가안보장회의(NSC)의 역할강화를 통해 안정적인 국방재원 획득의 기반을 조성하고, 운영상 당면과제로서 상부구조의 검토· 조정 위주의 강력한 중앙집권적 형태에서 하부집행구조의 창의성을 유도할 수 있는 보다 유연한 운영방식이 필요하고, 통합적인 관리체계의 기본이 되는 개념사업 관리능력을 향상시켜야 하며, 투자사업위주의 관리방식에서 탈피하여 경상운영비 분야의 중장기 마스터플랜도 중요함을 강조하였다.

또한 무엇보다도 체계운영요원의 전문성을 향상시켜야만 미래의 급변하는 국방환경을 수용할 수 있다는 관점에서 미래 지식전쟁에서 승리할 수 있도록 전문성 양성소요를 산출하고 이 분야에 대한 지휘관심과 투자를 촉구하였다. 그리고 국방기획관리제도의 의사결정 방법 선택의 유의점과 운영방식 개선방안에 대하여 논의하였다.