0043 財政 일반개론government finance

財政 일반개론government finance

 

예산을 비롯한 국가의 여러 가지 경제문제와 관련해서 정부가 수행하는 광범위한 활동.

 

정부예산

정부예산은 일정기간 동안의 정부의 수입과 지출에 대한 정부의 예측이라 할 수 있다. 국가재정에서 재정연도 또는 회계연도라고 하는 예산기간은 보통 1년이며 역년(曆年)과 꼭 일치하지는 않는다.

 

예산의 역할

20세기에 들어와서 경제활동의 많은 부분이 정부의 직접적·간접적 통제를 받고 있다. 따라서 예산은 정부의 수입과 지출에 대한 단순한 감시기능뿐만 아니라 여러 가지 다른 기능들도 함께 수행하게 되었다. 과세는 세수를 늘리는 것뿐만 아니라 소득을 재분배하고 특정부문의 활동을 촉진하기 위한 목적으로도 활용된다. 재정적자를 보전하기 위한 정부차입은 자본시장과 이자 및 신용 전반에 대하여 중요한 영향을 미친다. 국민경제에 있어서 예산은 매우 중요하기 때문에 예산구조를 결정하기 위한 여러 가지 절차들이 발전되어 왔다. 예산은 또한 경제정책의 특수한 목표를 달성하는 데 활용된다. 정부의 활동규모가 커짐에 따라 정부의 지출과 과세는 한 나라 경제에서 재화·용역의 총수요에 본질적이면서도 직접적인 영향을 미치게 되었다. 이로 인해 정부가 완전고용과 경제안정을 달성하기 위해 재정정책을 사용할 수 있는 가능성이 높아지게 되었다. 이러한 경제안정화 기능은 오늘날 많은 나라에서 채용되고 있다.

 

예산의 공표기능

전통적으로 예산은 일반국민에게 공표된다. 예산의 공표는 다양한 수준에서의 정부활동에 대한 책임성을 높여주는 역할을 수행한다.

 

예산제도에 대한 대안적인 접근

점점 복잡해지는 정부의 역할에 부응하기 위해 대부분의 나라에서는 여러 예산제도를 도입해왔다. 그중에서 중요한 것들로 관리예산제도, 경상·자본 예산제도, 계획예산제도, 영기준(零基準)예산제도, 완전고용예산제도 등이 있다.

균형예산 원칙을 지키기 위하여 관리예산 개념이 등장했다. 예산결손은 정부의 무책임성을 의미하며, 세계잉여금(歲計剩餘金)의 존재는 국민에 대한 부당한 조세부담을 의미하기 때문이다. 그런데 관리예산제도는 정부가 예산을 적합하게 사용했는가의 여부보다는 예산의 균형에 중점을 두는 근본적인 취약점을 갖는다. 관리예산제도는 전통적으로 경상지출만을 다루었다. 그러나 많은 나라에서 경상지출에 포함시키기에는 부적합한 몇몇 지출항목을 자본지출로 구분하여 정부차입으로 충당하는 것이 허용되었다. 국유화된 산업에서의 공공사업이나 투자는 그 비용을 상쇄할 정도로 충분한 수익을 가져다주는 생산적인 자산이기 때문에 정부차입을 통해 자본지출을 충당해도 무방한 것으로 간주되었다. 따라서 경제침체기에 균형예산의 원칙을 고집하는 것은 오히려 경제안정 및 회복에 장애가 된다고 인식되어 자본예산이라는 예산형식이 도입되었다. 경상·자본 예산제도에서는 예산을 경상예산과 자본예산으로 구분하여 정부가 소유하고 있는 자산의 가치를 변화시키는 모든 재정거래를 자본예산에 포함시켰다. 그러나 경상항목과 자본항목을 체계적으로 구분하는 것이 쉽지 않고 자본예산을 철저히 감시하는 것도 어렵다는 점이 이 제도의 단점이다. 또한 자본경비의 범주에 속하는 경비의 낭비를 발생시킬 우려가 높으며, 행정부가 경상예산의 불균형을 은폐하기 위해 경상예산에 속하는 각 항목을 자본예산으로 이전시킬 여지도 많다.

계획예산제도는 선택의 경제학 이론을 공공부문의 의사결정과정에 적용한 것으로 예산의 계획기능을 중시하는 예산제도이다. 이것의 주된 목표는 설정된 공공목표를 달성하기 위해 대체수단에 대한 비용·편익분석 자료와 함께 목표의 효과적인 달성을 위한 산출의 측정치를 제공함으로써 정책결정이 보다 합리적으로 수행되도록 하는 데 있다. 한편 1970년대말 많은 국가들이 공공지출의 꾸준한 증가가 국가경제에 부담이 됨을 인식하고 지출증가를 감소시키려고 했는데 이를 위해 도입한 것이 영기준예산제도이다. 이 제도는 전년도 예산을 기준으로 점증적으로 예산액을 책정하는 것이 아니라 예산계획을 매년 새로이 평가하는 것이다. 대부분의 국가가 균형예산의 원칙이 경기침체기에는 부적합하다는 것을 인식하면서 완전고용예산 개념이 등장했다. 이 예산제도는 국민경제에 예산이 미치는 영향을 가장 중요하게 평가하고 완전고용 수준에서의 수입과 지출에 근거하여 예산을 편성한다. 또한 경기침체기의 예산결손을 완전고용의 시기에 균형예산을 달성하기 위한 불가피한 단계로 본다. 이 예산개념은 미국에서 광범위하게 채용되고 있다. 이밖에 1960년대초에 개발된 네덜란드의 구조적 예산한계제도(structural budget margin)와 1960년대말에 시작된 독일(서독)의 주기적 중립예산제도(cyclically neutral budget) 등도 완전고용예산제도와 유사한 것이다.

 

 

예산의 구성요소

 

경비

국가예산으로 공인된 경비는 크게 2가지 범주로 나누어진다. 하나는 교육·의료·국방 등과 같은 서비스를 제공하기 위한 재화 및 용역에 대한 정부의 구매이고, 다른 하나는 사회보장지출과 개인에 대한 이전지출, 그리고 기업에 대한 보조금지출 등이다. 2가지 범주는 모두 '공공지출'로 분류되며, 많은 나라가 양자의 총합에 초점을 맞추고 있기 때문에 경제적 중요성에 대해 이들 범주가 갖는 차이는 명확하지 않다. 그러나 첫번째 범주는 국가의 총자원에 대한 공공부문의 요구를 나타내며, 2번째 범주는 사적 부문에서의 자원의 재분배 규모를 나타낸다. 대부분의 서유럽 국가의 경우, 경제활동 전체에서 공공부문이 차지하고 있는 비율은 대략 20~30％이다. 공공지출에 충당되는 부분은 나라마다 다른데, 20세기말 덴마크·스웨덴·네덜란드 등은 거의 60％에 이르며, 오스트레일리아·미국·일본·그리스 등은 약 30％, 영국·이탈리아·프랑스·독일 등은 40~50％를 차지하고 있다. 이전지출은 정부가 원하는 재분배의 범위와 조세체계를 통해 수행되는 재분배 효과의 정도, 그리고 노령인구수 및 실업률 수준에 따라 그 규모가 결정된다.

대부분의 국가에서 국민소득 중 공공지출에 충당되는 부분은 19~20세기에 크게 증가했다. 19세기 중반 이후로 공공지출이 지속적으로 증가하는 원인은 전비지출 및 퇴역군인에 대한 연금비용의 증가, 인구팽창 및 도시화에 따른 정부행정의 증대, 저소득계층을 위한 공익사업의 확대 등에 있다. 특히 제2차 세계대전 이후 정부지출은 급격히 증가했는데, 이에 따라 공공지출에 대한 통제문제가 대두하게 되었다. 공공지출은 공공부문이 구매하는 재화 및 용역의 가격과 그것을 이용하는 데 있어서의 효율성 정도에 따라 그 규모가 결정된다. 그런데 공공부문은 구매와 그것을 이용하는 데 있어 효율성을 제고하고자 하는 동기가 사적 부문보다 결여되어 있다. 더욱이 국가경제에 대한 정부의 개입이 보다 복잡해지고 다양해짐에 따라 공공지출에 대한 통제는 더욱 어려워졌다. 따라서 대부분의 국가에서는 때때로 특정 지출 프로그램 또는 공공지출 전반에 대한 과감한 감축을 시도하기도 한다. 그러나 공공지출의 감축 및 통제는 여러 가지 정치적·사회적 요인으로 인하여 난관에 부딪히는 경우가 많다.

 

세입

정부는 경비를 충당하기 위해 여러 방법으로 자금을 마련하는데, 그중 과세가 가장 중요하며, 정부의 재화와 용역의 판매를 통한 기금의 확대와 정부예산의 결손시 차입을 통한 방법 등이 있다.

조세는 임금과 재산소득에 대한 직접세, 신탁기금에 대한 부과금, 판매의 최종 단계에 있는 재화나 그것을 만들기 위해 사용되는 투입물에 부과하는 간접세 등으로 매우 다양하다. 이렇게 다양한 조세의 균형을 유지하는 것은 시간과 공간에 따라 달라져왔다. 미국에서는 연방정부의 세입이 주로 개인소득세와 법인소득세에 의해 충당되어왔다. 반면 유럽에서는 전통적으로 간접세가 상대적으로 더 중요하여 유럽 공동체의 모든 국가들은 부가가치세제를 채용하고 있다. 오스트레일리아와 뉴질랜드, 스칸디나비아 반도의 국가들은 조세수입의 절반을 소득세와 이윤세로 거둬들이고 있는 반면, 프랑스·그리스·포르투갈·스페인 등에서는 소득세와 이윤세가 차지하는 비중은 전체 조세수입의 1/5에 불과하다. 대부분의 유럽 국가와 미국·일본에서는 사회보장세의 비중이 높다. 반면 스칸디나비아 반도의 국가들과 아일랜드·영국 등에서는 그 비중이 상대적으로 낮으며, 오스트레일리아와 뉴질랜드에는 사회보장세가 없다.

정부가 공공지출을 확대하기 위해 고려해야 할 여러 가지 사항 가운데 중요한 것이 조세구조가 경제에 미치는 영향과 조세저항 문제이다. 일반적으로 세율인상은 근로의욕의 감퇴를 가져와 조세수입을 다시 감소시킨다. 또한 그것은 소비수준, 재화의 상대가격, 저축성향 등에 영향을 미친다. 따라서 각국 정부는 국민의 조세저항을 피하고 조세가 경제에 미치는 악영향을 감소시키기 위해 합리적인 조세제도를 확립하는 데 관심을 집중하고 있다. 정부는 조세 외에도 국민에게 제공하는 서비스에 대한 요금부과와 자체 수익사업을 통하여 세입을 올리고 있다. 예를 들면 몇몇 나라에서는 주요고속도로의 사용료나 박물관 등의 입장료를 받으며, 많은 나라에서는 가스·전기 공급사업 등의 국유화를 통하여 수익을 올리고 있다.

 

정부차입

오늘날 대부분의 나라에서는 예산결손이 연례화되고 있으며 결손규모 또한 커지고 있는데, 이러한 결손의 보충은 대부분 정부차입에 의존하고 있다. 결손예산을 충당하기 위한 정부차입의 필요성으로 다양한 형태의 공채가 개발되었으며, 오늘날 공채는 모든 자본시장의 중심적인 특징을 이루고 있다. 개인이나 법인의 채무와는 매우 다른 공채는 여러 기준에 따라 구분되는데, 보통 내국채와 외국채, 장기공채와 단기공채, 이자부공채와 할인공채, 국채, 지방채, 공사채(公社債), 발행공채와 교부공채(交付公債), 공모채(公募債)와 중앙은행인수공채 등으로 구별된다.

정부차입이 경제에 미치는 영향은 다른 예산확보수단의 그것과는 본질적으로 다르고, 차입금의 상환이 매우 중요하다. 엄격한 의미에서의 정부차입은 경제의 사적 부문, 즉 개인, 법인 그리고 은행을 포함한 다양한 금융기관으로부터의 차입만을 의미한다. 정부차입은 다음과 같은 측면에서 경제적 중요성을 지닌다. 첫째, 공채의 매입과 매출은 중앙은행에게 통화공급에 영향을 미칠 수 있는 수단을 제공한다. 둘째, 공채는 세금증가가 초래하는 경제적인 역효과를 피할 수 있다. 셋째, 공채는 정부지출을 효과적으로 증대시킬 수 있다. 넷째, 일부 국가에 있어서 외국채는 경제성장에 필요한 자본재의 수입에 필요한 보다 많은 양의 외환을 조달해 줄 수 있다. 일반적으로 공모채의 발행은 산업자금이 될지도 모르는 민간자금 또는 민간유휴자금을 흡수하게 된다. 그렇게 되면 사회의 총지출상으로는 아무런 변화도 일어나지 않으나 개인이나 기업이 보유하는 현금잔액은 감소하고 현금과 자금 간에 대체효과가 발생한다. 만일 공채와 재화에 대한 소비지출 간의 대체가 직접적이면 디플레이션 효과가 나타난다. 이론적으로 공채의 발행은 디플레이션 요인으로 작용하고 그 상환은 인플레이션 요인이 된다고 볼 수 있으나 실제에 있어서는 공채 발행에 의한 디플레이션 효과는 오직 공채보유자를 중심으로 본 부분적인 효과라고 볼 수 있다. 또한 공채에 대하여 지불되는 이자는 세금을 통하여 조달할 수밖에 없는데, 이는 세금 납부자로부터 공채 보유자로 부(富)가 이전됨을 의미한다. 또한 수익률이 높은 공채의 발행은 개인 및 기업의 소비지출을 감소시키고 현재의 소비보다 장래의 소비를 선호하게 할 수도 있으므로 고이자율의 공채를 발행하는 것은 시장이자율을 자극하여 금리를 인상하는 효과를 갖는다. 한편 공채의 상환은 공채의 발행과는 정반대의 효과를 나타낸다. 공채 보유자는 화폐보유액이 증가한 만큼 소비지출을 늘리거나 다른 채권을 구입하게 되는데, 그결과 채권가격이 오르고 기업투자에 이용할 수 있는 화폐자본이 증가하게 된다. 그러나 조세의 증가를 통하여 공채를 상환하게 되면 민간부문의 소비·저축·투자가 감소하게 된다. 공채의 발행 및 상환은 이처럼 경제에 중요한 영향을 미치기 때문에 일부 국가는 법률을 통하여 공채의 발행을 제한한다.

전시재정의 시기에는 대량의 공채가 발행되는데, 제1·2차 세계대전 중에는 이례적으로 공채가 누적되어 금융 구조나 제도에 막대한 영향을 미쳤다. 독일과 일본에서는 중앙은행 인수공채의 남발로 극심한 인플레이션이 야기되어 공채의 실질가치가 저하되었으며 영국과 미국에서는 국민소득규모에 견줄 만큼의 공채가 누적되어 재정상으로는 원리금지급 부담이 커지게 되었고, 금융상으로는 공개시장조작의 무기가 되었다.

 

예산편성과정

예산은 행정적 성격이 강한 데다 특히 세입·세출의 균형을 유지하고 정부계획 전체를 반영해야 하며 재정운용에 관한 책임의 소재를 명확히 해야 한다는 점에서 각국은 예산편성권을 행정부에 소속시키고 있다. 따라서 보통 재무부장관이 예산안을 작성하게 되나 예산편성 특별기관을 따로 설치하고 있는 나라도 많다. 그러나 예산안의 최종확정은 보통 의회에서 이루어지며 의회의 최종의결을 거친 후에 집행된다. 물론 예산안의 편성 및 집행에서 행정부와 의회의 역할과 그 진행과정은 국가마다 다르다.

영국과 일본은 예산편성을 재무성이 담당하고 재무장관이 국고담당 장관으로서 예산편성의 책임을 지며, 각료회의의 의결을 거쳐 국회에 예산안을 제출하고 심의·의결한 뒤 각 성과 각 청에 예산을 배부한다. 미국에서는 예산회계법이 제정된 1921년 이전에는 의회가 예산을 편성했으나 그후로는 대통령이 예산을 편성하고 이를 매년 1월에 대통령 연두교서 및 경제보고서와 함께 의회에 제출하면 의회는 대통령의 계획을 예산법안으로 작성하여 토의에 부친다. 한국에서는 재정경제원 장관이 예산을 편성하고, 국회에서 심의·확정한다. 대부분의 나라에서는 지방정부 또는 주정부가 그 지역에 대하여 세금을 징수하고 채권을 발행하여 각종 서비스를 제공하고 있다. 미국에서는 국민에 대한 서비스 제공이 주나 지방 차원으로 대부분 위임되고 있으며 주정부 또는 지방정부가 자체 결정으로 이를 집행하고 있다. 반면 영국에서는 지방당국의 지출및 채권발행과 세금징수가 중앙정부에 의해 규제된다.

 

정부의 경제적 기능

20세기에 들어 경제활동에서 정부의 역할이 증대되었다. 국가예산은 정부의 경제정책을 반영하고 있다. 경제를 규제하는 정부의 3가지 주요한 기능은 첫째, 자원배분기능, 둘째, 경제안정화기능, 셋째, 분배기능 등이다. 이와 같은 기능들은 시대에 따라 상대적 중요성이 달라져왔다. 19세기에는 정부재정은 자원배분의 조정기능에 주안점을 두었으나, 20세기에 들어서면서 분배기능이 상대적으로 중요해졌다. 전후, 특히 1950, 1960년대 조세제도는 여전히 형평에 초점이 맞추어져 있었지만 정부재정의 주안점은 경제안정화기능에 놓이게 되었다. 그러나 1970, 1980년대에는 다시 자원배분기능이 전면에 부각되었으며, 경제안정화기능과 분배기능의 중요성이 상대적으로 낮아지게 되었다.

 

자원배분기능

자원배분이란 생산적인 여러 자원을 개인의 욕구충족을 위해 다양한 용도에 따라 배분·이용하는 것이다. 자원배분기능이란 시장기구에 의한 자원의 비효율적인 배분을 시정하고 최적배분상태에 접근시켜, 각 개인의 공공재에 대한 욕구를 충족시켜주는 일이다. 경찰·소방·국립공원·재해방지·국방 등 소위 공공재는 소비행위가 비경쟁적이고 서비스에 대한 대가를 지불하지 않은 사람들을 소비에서 배제할 수 없으므로 이윤추구를 목적으로 하는 사기업에 의해 공급될 수 없다. 또한 전기·철도·상하수도·통신 등도 국영기업을 통해 정부가 공급하는 경우가 대부분이며, 의무교육·공영주택·학교급식 등과 같이 정부가 사회적 견지에서 개인들의 선호에 개입하여 소비를 촉진하고자 하는 가치재도 정부에 의해 공급된다. 정부는 이러한 활동을 통하여 희소한 자원의 효율적인 배분, 공공재에 대한 욕구의 충족 및 경제성장의 촉진을 이루고자 한다.

 

경제안정화기능

현대의 정부는 완전고용·물가안정·국제수지균형 등의 정책목표를 설정하고 재정·금융 정책을 통해 경제안정화를 도모하고 있다. 경제안정화정책은 1930년대 이후 불황대책으로 시작되어 인플레이션 대책으로 발전했으며 제2차 세계대전 이후 선진국에서 중심적인 경제정책과제가 되었으나, 전통적인 경기순환대책과는 본질적으로 다르다. 이는 경제안정화정책의 과제가 단순히 경기변동의 평준화가 아니라 완전고용수준의 유지이기 때문이다. 경제의 안정화를 실현하기 위한 정부의 경제정책은 재정정책과 금융정책으로 나누어지는데, 재정정책은 과세 및 정부지출의 증감을 통하여 실시하는 것이며, 금융정책은 공개시장조작·재할인율조정·지불준비율변경 등의 수단을 통해 실시하는 것이다. 경제학에서는 그동안 재정정책과 금융정책 간의 상대적 우월성을 둘러싼 논쟁이 지속되어왔는데 대부분의 선진국에서는 금융적인 수단보다 재정적인 수단을 중시해왔다. 재정적 수단의 역할이 강조된 것은 케인스 경제학에 의해 총수요 조정에 재정적 수단이 보다 유효하게 작용할 수 있다는 이론적 기초가 마련되었기 때문이다.

 

분배기능

분배기능은 현대 복지국가의 중요한 기능이다. 시장경제체제에서 소득 및 부의 분배는 개인의 능력, 교육기회의 이용가능성, 사회적 가동성, 상속법 등 여러 요인에 의해 규정되는데, 현실적으로 그것의 분배상태는 불평등하다. 소득분배를 조정하는 데 있어서 제기되는 여러 문제 중 가장 어려운 것은 적정한 분배상태를 규정하는 일이다. 무엇이 적정한 소득분배상태인가에 대한 판단은 현실적으로는 정치적 과정을 통해 정해진다. 공평분배란 보통 수평적 공평도와 수직적 공평도를 모두 높이는 것을 그 내용으로 하는데, 이것을 달성하기 위해서 여러 나라에서는 저소득층에게 불리한 역진적인 소비세의 구조개선 및 비중감소와 누진적인 소득세 및 재산세의 강화, 그리고 저소득층·노령자·실업자 등에 대한 사회보장적인 정부지출의 증대 등을 실시하고 있다.