0021-4개혁이전 국유기업 관리정책

개혁이전 국유기업 관리정책

1. 국유기업의 태동

중국경제의 발전과정을 살펴보면 각 시기마다 기업의 관리수단을 비롯한 경제관리 방식이 다르다. 개혁개방 이전에는 인민대중들을 절대적 빈곤에서 해방시키기 위하여 물품생산량의 양적 생산지표를 중시하였으며, 개혁개방 이후에는 국유기업을 비롯한 각 사업단위들의 경영능력과 효율성을 중시하는 투입과 산출의 가치지표에 중점을 두었다. 이것은 물론 각 시기마다 중국지도부가 판단하는 시대적, 사회적, 정치적 상황에 따라서, 또 경제의 중점을 어디에 둘 것인가 하는 지도부의 통치이념에 따라 변천해 온 결과이다. 이러한 경제관리 정책의 변화는 모택동이 집권할 때는 집단적 생산체제를 중시함으로써 생산량의 증가를 기도하였고, 등소평의 등장이후 실용노선을 중시하는 지도부는 효율을 중시하는 경제정책, 즉 생산력의 발전을 위한 경제정책을 시행하였고 또 개혁을 추진하였던 것이다.

개혁개방이후의 중국정부는 경제발전이 없는 정치 체제는 절대로 안정적이지 못하다는 인식에서 모든 정책 시행의 중심을 기업경영의 효율성과 가치지표에 두었으므로 이러한 지도부의 정책 추진은 자연스럽게 국유경제 전반을 수술대로 올렸고 특히 중국경제의 문제의 핵심이었던 국유기업의 개혁으로 연결되게 되었다.

1949년 중화인민공화국이 탄생할 즈음의 중국경제는 오랜 전쟁의 결과로 극도로 피폐하였다. 산업구조는 농업이 주류를 이루는 전형적인 저개발 농업경제였으며, 국민당시절의 무질서한 화폐발행29)은 엄청난 인플레이션을 불러왔고 경제를 혼란에 빠트렸다. 따라서 공산당정부는 급속한 경제개혁은 무리라고 생각하여 점진적인 사회주의화를 추진하였다.

이때의 중국은 국유기업을 비롯한 국유자산의 사회주의화 과정에서 과거 소련이 채택하였던 국가자본주의(State Capitalism)30)체제를 적용하여 경제질서 확립을 시도하였던 것으로 보인다(Sukhan Jackson(1992), Chinese Enterprise Management Reforms in Economic Perspective, p.17, p.85). 일반적으로 국가자본주의하에서 나타나는 특징은 민간기업의 경제기능이 극히 광범위하게 국가권력의 수중, 즉 국영기업으로 옮겨 가게되고, 노동자의 고용관계에 국가가 개입해서 규제를 하게되며, 재정·금융에 대한 국가의 기능도 강화됨에 따라 관리통화 제도가 확립되고, 국제적인 경제협력·경제원조에 대한 국가의 개입 등이 나타나게 된다. 중국에서도 공기업과 사기업간에 합작기업을 설립하여 일시적으로 사영부문을 활성화시키면서 이를 국영부문과 조화시키는 정책을 실시하였다.

1949년 중화인민정치협상회의에서 통과된 《共同綱領》의 규정에 의하면, "무릇 국가계획과 인민생활이 관계되는 사영경제 사업은 인민정부는 당연히 그 적극적인 경영을 격려하고, 발전을 도와야 한다. 국가자본과 개인자본의 합작경제는 국가자본주의 성격의 경제이다. 필요하고 가능한 조건하에서 개인의 자본이 국가자본주의의 방향으로 발전하도록 장려하여야 한다"고 규정하고 있다. (《趙士剛(1999), 《回顧與思考》)

건국당시 중국에는 많은 사영 상공업 기업이 존재하였는데, 공산당정부가 이미 관료자본을 대부분 몰수하였기 때문에 사영 상공업 기업에 비해 훨씬 강대한 사회주의 국영기업도 존재하였다. 이것은 건국초기부터 3년의 회복시기까지는 국영경제, 개인자본주의경제, 개체경제, 국가자본주의 및 합작사경제 모두가 비교적 급속히 발전하였고 그 가운데서도 국영기업의 발전이 가장 빨랐기 때문이며, 1952년에는 국영공업기업의 총생산액 비율이 56%에 달하였다.(陸百甫(1998), 《大重組》)

또 사영 상공업 기업은 상당히 낙후하였기 때문에 국영기업은 '加工訂貨', 또는 '經銷代銷'등의 방법31)으로 사영 상공업 기업에 대해 주도적 지위를 공고히 하였으며, 공사합작을 통하여 점차 사영 상공업 기업을 사회주의로 개조 시켜 나갔던 것이다. 또 1950년부터 1951년까지 국영공장 및 광산기업을 대상으로 4개 분야에서 민주개혁과 생산개혁이 이루어 졌는데 첫째는 새로운 공장관리위원회와 직공대표회의의 성립, 둘째는 기업에 잔존하던 반혁명 잔재 및 봉건잔재의 일소, 셋째는 工人을 대상으로 한 교육을 통하여 공인이 중심이 된 적극적인 생산활동, 넷째는 인사의 배치, 조직기구의 개혁이었다.(馮宗容外主編(1995), 《中國近現代經濟熱點及重大事件》)

당시의 혁명전쟁시기 각 근거지마다 설치되었던 군수용 공영기업, 국민당정부와 관료자산계급으로부터 몰수한 기업자산32), 민족자본중 사회주의 체제로 개조된 자산33) 등은 국유기업의 초보형태를 형성하였고 새로운 경제질서하의 국영경제를 태동시켰다. 1956연말까지 6만개 이상의 공장과 28만여 개의 상점들이 공사합작기업34)의 형태를 취하게 되었다. 또한 주로 수공업 분야의 전통 상공업부문에 종사하던 나머지 2만여 개의 소규모 공장과 2백만 개에 달하는 상점들은 협동조합으로 재편되었다. 이러한 협동조합 형태의 소규모 기업들은 1958년 대약진운동의 시작과 함께 인민공사에 흡수되었다가 대약진운동의 실패와 함께 다시 집체기업의 형식으로 발전하게 된다.

전체적으로 보아 1956년 말 까지 사회주의 경제체제 확립을 위한 기업의 국영화, 자산의 국유화는 별 무리 없이 진행되었고, 이러한 경제체제는 대약진운동, 문화혁명을 통하여 약간의 개편은 있었지만 등소평이 권력의 전면에 등장하여 개혁개방체제로 나아갈 때까지 중국의 국유기업의 골격을 이루었다.

2. 개혁이전까지의 국유기업 관리정책

건국이후 70년대의 후반까지 중국에서는 국유기업의 기업 지배권과 관련하여 중앙정부와 지방정부의 권한 배분에 대한 문제가 국유기업 관리정책의 대종이 되어왔다. 국유기업에 대한 본격적인 개혁이 이루어지는 1978년 중공11기3중전회 이전까지는 수회에 걸쳐서 그 관리권한이 중앙과 지방을 오가면서 때로는 지방에 그 관리권한이 이양되었다가 문제가 돌출하면 중앙으로 권한을 집중하면서 일관성이 없었다35). 다시 말하면 여러 번 국유기업 관리 체제의 '조정'은 있었다 하더라도 그 핵심 문제는 중앙과 지방의 관계를 다룬 것이지 기업 자체의 '개혁'의 문제는 아니었고 누가 기업의 시어머니의 역할을 하느냐의, 행정 예속의 관계에 대한 것이었다.(劉偉, <20年國有企業改革的進展與基本經驗>, 《求是》, 1998년 19기)

이러한 국유기업에 대한 관리권한의 조정은 각 시기별로 정치 상황과 맞물려서 경제적 논리보다는 정치적 상황에 따라 변화되기도 하고, 경제 전문가보다는 몇몇 정치가의 손에 좌우되어 왔다고 해도 과언이 아니며 경제개혁의 측면에서는 별로 큰 성과를 이룩하지 못하였다. 시기별로 그 대강을 살펴보면, 1949년부터 1957년까지는 건국초기 사회주의 제도 정착을 위해서 중앙의 집중 통일적인 국유기업 관리가 이루어 졌고, 1958년 '대약진운동'으로부터 시작되어 1960년까지는 국유기업 관리권한이 지방으로 이양되어 관리되었다. 1961년부터 1969년까지는 과다한 권한 이양으로 야기된 혼란을 극복하기 위해서, 또 문화대혁명 기간의 정치적 상황아래 다시 국유기업 관리권한이 중앙으로 집중된 시기였으며, 1970년부터 1978년 중공11기3중전회 이전까지 지방의 독립적인 공업체계 수립과 발전을 위하여 또 다시 지방으로 국유기업 관리권한이 이양되었다. 이러한 국유기업 관리권한의 집중과 이양을 각 시기별로 나누어 고찰해 본다.

건국초기는 사회주의 국가체제의 정비를 위하여 모든 정치권력이 중앙으로 집중되었고, 경제분야의 제반정책도 당연히 중앙에 집중되었던 시기였다. 당시에는 고도로 집중 통일된 소련의 계획경제 모형이 사회주의의 유일한 모형이었고, 국민경제를 관리해 본 경험이 없었던 중국은 소련을 따를 수밖에 없었던 것으로 보인다. 따라서 국유기업의 운영과 재산권의 개조 및 관리에 대하여 중앙정부가 직접 통일적으로 관리하였는데(謝世榮主編(1997), 《産權理論與國有企業制度創新》), 대략 1949년부터 1957년까지로 보인다. 이때에는 주로 국유기업 관리를 위한 중앙정부 조직의 정비36)와 고정자산 투자의 중앙집중관리가 이루어졌는데, 중앙정부의 조직으로는 '정치법률', '재정경제', '문화교육'의 3개 위원회가 설치되고 재정경제위원회가 국유기업을 관리하는 재정부, 무역부, 중공업부, 경공업부, 인민은행 등의 업무를 지도하였다. 이후 3년간의 경제회복기를 거쳐 1952년 11월 25일 중국의 장기발전계획 수립을 담당하게되는 국가계획위원회가 설치되어서, 국유기업의 투자계획 수립은 국가계획위원회가 맡게되었고, 재정부는 지출의 책임을 맡았으며, 각 주관 부서는 생산을 관장하게 된다. 국유기업에 대한 고정자산투자도 집중통일적으로 관리되었는데, 그것은 산발적으로 시행된 건설사업들이 계획과 투자 분야에서 조직적인 관리가 되지 못하여 계획기간 내에 완성되지 못하고 혼란을 일으켰기 때문에 이를 정비하기 위해서였다.

국유기업의 생산활동에 있어서도 여타의 전형적인 사회주의 국가와 마찬가지로 주요 생산자료의 계획적인 조달 및 통일분배가 실시되었는데 제1차5개년계획의 저에너지가격·저물자가격 정책에 부응하기 위해 1953년 전국에서 중요한 물자에 대하여 통일적 배분제도를 실시하였다. 각종 물자를 '統配物資'라고 불리는 '국가통일 분배물자', '部管物資'라고 불리는 '중앙 공업주관 부서 분배물자', '지방이 분배하는 물자'로 나누어 분배하게 된 것이다. 1953년부터 1957년 사이에, 국가계획위원회가 직접 배분한 공산품은 110여 가지에서 300여가지로 증가하여 공업총생산 가운데서 차지하는 비중은 60%로 높아졌고, 국가통일 분배물자는 227종에서 532종으로 증가하였다.( 林毅夫外共著/韓東訓譯(1996), 《中國의 奇蹟 : 中國의 發展戰略과 經濟改革》)

건국초기에는 상공운수 분야의 국영기업에 대하여 지령성계획을 시달하여 관리를 하였는데, 중앙의 각 부서가 관리한 대형공업기업은 1953년도에 2,800여 개였고 1957년도에는 9,300여 개에 달하여 총 기업수의 16%를 차지하였으며 생산액의 49%를 차지하였다. 이러한 대형기업들은 조달물자는 국가의 조달가격으로, 판매에서는 상업부 및 물자 부서의 수매가격으로, 생산과 판매에 대한 관리를 받았으며, 중앙정부가 재정수지를 총괄하였다. 이윤과 감가상각비는 전액 중앙으로 납부되었고, 기술개발비 및 고정자산투자비에서도 국가의 재정지출 형식으로 중앙의 집중관리를 받았다. 이와 같이 많은 국유기업들이 기업이라기보다는 하나의 국가기관과 같은 체제로 국가의 관리를 받았으며(吳敬璉等著(1998), 전게서), 건국초기에는 중앙정부가 국유기업에 대한 집중관리를 통하여 국가경제 회복과 경제건설을 강화하였는데, 그후에 점차 중앙집중관리 체제의 병폐가 나타나게 되어 국유기업 관리정책의 변화를 가져오게 된다.

1958년도에 '대약진'이라는 국가목표를 달성하기 위하여 사회주의 국가건설의 속도를 더욱 가속화하였는데, 국가의 공업화를 앞당기기 위하여 중앙정부에 속해있는 국유기업의 관리권한을 대폭적으로 지방정부에 이양시켰다. 이에 따라 사업계획 수립에 대한 관리권한과 기본건설 심사권의 下放이 이루어졌고 지방의 기업관리 권한이 크게 확대되었다.

중앙의 각 부서에 소속된 기업을 지방으로 이관시키기 위하여 몇몇 중요하고 특수한 분야의 기업을 제외하고는 전부 지방에서 관리37)하는 것으로 방침을 정했는데 그 주요내용은 다음과 같다. ①경공업을 우선적으로 이관하며 중공업은 그 다음으로 한다. ②만약 지방에서 조건이 이루어지지 않았다면 잠시 유예하였다가 이관하기 위한 조건을 적극적으로 만든다. ③기업이관 후에는, 중앙의 주관 부서는 일부 전국적인 계획과 대기업 관리만 담당하고 지방정부가 기업을 잘 운영하도록 지도하며, 지방정부는 중앙계획의 완성을 위하여 주관하는 기업에 대해서 생산 부서와의 협조, 재료의 관리, 노동력 분배 등에서 권한을 갖고 잘 조정하여 균형을 유지한다. ④각 지방이 관리하는 중앙부서의 원자재 공업기업은 국가계획을 초과 완수한다면 그의 초과부분은 기업에 유보할 수 있다.

그러나 당초 국유기업의 지방으로의 이관은 지역별 균형을 유지하고 지방이 각기 권한의 범위 내에서 스스로 투자를 결정하고 계획도 수립할 수 있도록 하였으나, 권한의 이관정도가 과다하여 계획 이외의 사업이 대량으로 증가하고 중복 건설, 맹목적인 건설계획이 허다하였으며, 인적 물적 자원의 부족으로 손실과 낭비가 심각하여 투자총액은 급격히 증가하였으나 투자효과는 미미하였다. 이 때에는 급속한 사회주의의 완성을 위하여 소위 '一大二公'38)의 시책을 폈는데 이것은 중국의 사회주의 국가 수립의 역사에서 '左傾錯誤'가 일으킨 참혹한 실패였다고 평가되는데, 이러한 혼란이 투자효과를 저하시키고 생산력의 발전을 퇴보시켰다고도 평가된다.

1958년도에는 일시적으로 기업 활동에 대한 자주권확대 정책도 시행되었는데 그 내용은 첫째, 공업기업의 지령성 목표는 원래의 12가지였지만 주요상품 생산량, 직원총수, 임금총액 및 이윤의 4가지 항목으로 감소시켰고 아울러 국가가 기업의 다음 연도의 계획에 대해서만 규정하고, 분기 또는 월간 계획은 기업이 스스로 정하도록 하였다. 둘째, 국가와 기업은 "利潤分成制度"39)를 실행하여, "一五"기간동안 기업에 지출한 비용에 기업장려기금을 더하고, 또 40%의 초과계획이윤을 더하여 계산하도록 하였는데, 가격, 稅收 등의 요소로 인하여 5%이상의 기업 이윤이 영향을 받으면 분배비율을 조정하도록 했다. 셋째, 기업이 스스로 기구설치와 인원배치를 조정할 수 있도록 하고, 공장장, 부공장장 및 주요기술직원 이외에, 나머지 기업 관리인원은 기업이 배치할 수 있도록 하였다.

그후 국유기업의 관리권한을 지방으로 이양한 이후 국내외의 경제상황이 좋지 못하여 소위 경제조정기를 맞게 되는데 중·소 관계의 분열과 대약진운동의 실패 등으로 1961년 중공8기9중전회에서 1961년부터 국민경제 전체에 대하여 '調整, 鞏固, 充實, 提高'의 八字方針을 시행할 것을 결정한 것이다.(서울대국제문제연구소(1990), 전게서)

결국 국유기업 관리권한의 지방이양 후 그 관리상황이 좋지 못하여 지방정부의 권한이 다시 중앙정부로 집중되는데, 경공업 및 일부 중공업 분야의 관리권한 이양은 비교적 성공적이었으나 주요 기간산업을 담당하는 기업의 下放은 불합리한 것으로 나타났던 것이다. 이관한 기업의 수도 과다하였고 이관된 국유기업들이 하부기관으로 또 다시 이관되는 등 그 관리 면에서 혼란을 일으키고 국유자산의 분산을 가져왔기 때문이다. 이에 따라 국유기업에 대한 투자관리권한도 중앙에서 통제하게 되고, 물자관리권한도 중앙으로 다시 집중되었다. 재정신용대출에 대해서도 중앙에서 집중관리를 하게되고 국유자산에 대한 수익의 관리도 강화되었다.

이 시기는 제1차 경제조정기(1961-1965)를 포함하여 1961년도부터 시작되어 문화대혁명을 거쳐 1970년도 '四五時期'의 경제계획이 확정될 때까지로 보인다. 국유기업에 대한 자산투자권한은 지방재정의 책임으로 되어있던 것을 취소하고 중앙재정의 특별지출로 바꾸었는데 지방과 각 부서 및 기업의 예산외자금을 엄격히 통제하였다. 각 사업의 심사허가권도 다시 중앙에 허가 받도록 하고 허가를 받지 않은 것은 당년도 사업계획에 넣을 수 없도록 하였다. 대중형 건설사업은 일률적으로 국무원 혹은 국가계획위원회가 허가를 하며, 모든 기본건설은 모두 반드시 심사허가 권한에 따라 서면으로 허가를 신청해야 하고, 기본건설 사무절차에 따라 처리를 하도록 한 것이다. 또 물자관리 권한에 대해서도, 1958년 '대약진'운동 기간 중에 물자의 공급경로가 문란해져서 각 부서, 지역별로 국유기업의 생산활동에 필요한 물자의 분배계획과 공급약속이 제대로 지켜지지 않았기 때문에, 1963년 원래 국가경위에 소속되어있던 물자관리총국을 국가물자총국으로 바꾸고 지방의 분배물자에 대하여 중앙으로부터의 수직적인 관리체계를 세웠다. 따라서 중앙관리 물자는 統配物資 326종, 部管物資 253종으로 579종이 되었다.( 潘岳主編(1997), 전게서)

원래 각 공업 주관 부서에서 관리하던 물자들도 물자 관리 부서에서 일괄해서 관리하게 되었다. 국유기업에 대한 투자관리 권한과 물자관리 권한의 중앙 재집중과 더불어, 국유기업 운영상의 제반 처리문제도 중앙에서 관여하게 되었는데, 대형 기간기업이 지방관리로 이관되었을 때 지방에서는 대형 기업들의 정상적인 생산 환경을 조성할 수 없었기 때문이다. 그것은 기업간에 원래의 협업관계가 파괴되고, 적지 않은 물자·이윤·자금이 유용 되어 국가의 계획을 완성할 수 없었고, 중앙의 재정수입이 감소하였기 때문이다. 그후 중앙 각 부서 직속기업의 행정관리, 생산지휘, 물자관리배치, 간부배치권은 모두 중앙의 주관 부서로 귀속되었다.

한편, 국유기업의 재정 및 수익에 대한 중앙의 집중관리도 강화되었는데, 국가예산은 중앙에서 지방까지 통합관리하여 수지균형을 유지하도록 했고, 각 지역과 부서 및 각 단위의 예산외자금도 정돈을 하도록 하였다. 재력을 집중하기 위해서 국영기업의 이윤적립비율을 조절하여 낮추었는데 1961년부터, 전국의 기업이윤적립비율은 13.2%부터 6.9%로 내렸으며, 1962년 이후에는 또 이윤적립방법을 취소하고 기업기금제도로 바꾸었다. 기업기금은 기술혁신 분야에 한해서 쓰도록 하고 장려금과 직원복지에 적당히 안배하도록 하였으며 계획 이외의 기본건설에는 사용하지 못하도록 하였다.

재정관리를 더욱 강화하고 국민경제의 조정을 촉진하기 위해서 모든 경제 부서와 기업단위가 경영관리를 개선하고, 경제의 독립채산을 강화하며, 기업의 대량손실 상황에 적절히 대처할 것을 요구하였다. 이러한 시책들은 재산권의 집중, 관리의 강화, 재정신용대출의 수지균형에 대하여 중요한 작용을 하였으며, 중앙이 직접 장악한 재정수입은 원래의 50%에서 60%정도로 오르게 되었다.

중앙에 집중되었던 국유기업의 관리권한은 문화대혁명이 1968년 10월의 중공8기2중전회를 고비로 일단락 되자 1970년《제4차5개년계획요강(초안) 第四個五年計劃綱要(草案)》에서 모택동의 지시로 피폐해진 지방정부의 자급자족을 위하여 중앙의 국유기업 관리 권한이 다시 지방으로 이양되었다.

이 시기에 독립적인 공업기업의 건립체계를 강화하기 위하여 시험적으로 국유기업을 지방에 이관하여 관리하게 하였는데, 재정투자 권한, 인사권, 생산부문의 기본계획, 물자의 분배권한 등이 대대적으로 지방정부에 이관되었다. 또한 각종의 책임경영제가 이 시기에 이루어졌는데, '재정수지', '물자분배', '기본계획수립'에서 책임경영제가 도입된 것이다. 이 시기는 1970년도에 시작되어 1978년 중공11기3중전회까지의 시기로 보인다.

1969년 모택동은 시험적으로 한 지역을 선택하여 국유기업을 이관하는 지시를 내렸는데, 안산철강회사를 遼寧省으로 이관할 것을 지시한 것이다. 또 국무원 산하의 공업교통관련 부서의 직속기업과 사업기관 대부분을 지방관리로 이관할 것을 요구하였는데 소수는 중앙부서와 지방이 이중으로 지도하되 지방 위주로 하며, 극소수의 대형 혹은 기간기업은 중앙부서와 지방이 이중으로 지도를 하되 중앙 위주로 하고, 시공중인 기본건설 사업도 각각 지방관리로 이관하도록 하였다.

기업의 지방이관과 함께 1971년부터 재정수지의 경영책임제를 실행하였다. 국가의 재정수지는 중앙부서가 직속으로 관리하는 기업의 수입과 세관의 관세가 중앙으로 회수되는 것으로 하고 그 이외에는 전부 지방으로 귀속시켰다. 지방의 예산수지는 중앙이 종합적으로 조사, 결정하여 하달했는데, 수입이 지출보다 큰 지방은 액수에 따라서 중앙재정에 납입하고, 지출이 수입보다 큰 지방은 중앙재정이 차액에 맞추어 보조금을 주도록 하였다. 또 중앙소속의 기업이 이관됨에 따라 물자분배도 경영책임제도를 실시하였다.(*)